CRNA GORA - VLADA CRNE GORE
Ministarstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava
STRATEGIJA MANJINSKE POLITIKE
Politika Vlade Crne Gore u oblasti poštovanja i zaštite prava manjina
Podgorica, jun 2008.god.
Uvodne napomene
Danas u svijetu ima 22 puta više manjinskih grupa nego što je broj medjunarodno priznatih država. Cinjenica da svaka etnicka zajednica ne može imati svoju državu, ukazivala je na potrebu izgradnje sistema medjunarodne zaštite manjina.
Poceci te zaštite datiraju još iz XVI vijeka, s tim što se ona tada odnosila na vjerske manjine. Zbog cestih sukoba, pa i ratova, koji su vodjeni zbog neriješenih etnickih odnosa, pitanje položaja manjina i njhove zaštite, aktuelizovano je krajem XIX, a narocito pocetkom XX vijeka. Od tada, sistem zaštite manjina prolazi kroz razlicite faze, zavisno od ukupnih istorijskih i politickih prilika u svijetu. Do II svjetskog rata, to je bila iskljuciva nadležnost država, što se pokazalo necjelishodnim, a vrlo cesto prestavljalo je osnov za protjerivanje manjina sa odredenih teritorija.
Stvaranjem Organizacije UN zapoceo je novi period u medjunarodno pravnoj zaštiti manjina u kojem se prava etnickih grupa ostvaruju u sklopu poštovanja osnovnih ljudskih prava i sloboda. Medutim, ni ovaj model manjinske zaštite nije u potpunosti efikasan. Unaprjedenje sistema zaštite manjina, bilo je predmet stalnog usaglašavanja unutar i izmedju razlicitih medjunarodnih organizacija. Mnogi dokumenti koji su donijeti, nisu razrješili brojne dileme, a nije pronaden ni univerzalni kljuc ili model za rješavanje etnickih problema. Štaviše, još ne postoji ni opšteprihvacena definicija manjine, dok su medjunarodni standardi u oblasti zaštite manjina u dobroj mjeri fluidni i rategljivi, tako da ostavljaju mogucnost višeznacnog tumacenja. I sama Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Savjeta Evrope, iako prvi pravno obavezujuci medjunarodni dokument u oblasti manjina, po svom sadržaju, više preporucuje, nego što obavezuje. Stoga, odgovornost za uredenje ove važne politike u zakonodavstvu konkretne zemlje i dalje ostaje kao poseban izazov savremenih demokratija.
Crna Gora, kao nezavisna i medjunarodno priznata država, clanica UN, shodno svojim medunarodno preuzetim obavezama koje proizilaze iz clanstva u medunarodnim organizacijama, ratifikacije medjunarodnih sporazuma, a posebnom ratifikacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, obavezna je da, na bazi ustavnih odredbi i osnovnih rješenja datih u Zakonu o manjinskim pravima i slobodama, utvrdi Strategiju manjinske politike, kao osnovni planski dokument koji definiše politiku Vlade Crne Gore u oblasti poštovanja i zaštite prava manjina.
Strategijom manjinske politike, u skladu sa uporedno-pravnim medjunarodnim standardima, definisace se mjere za sprovodjenje Zakona o manjinskim pravima i slobodama i unapredjivanje uslova života manjina u cjelini, koje su državni organi dužni postepeno da realizuju u periodu implementacije dokumenta.
I ZAŠTITA MANJINA U MEDJUNARODNOM PRAVU
1. Pojam, naziv i definicija manjina
Iako postoji evidentan porast raznih medjunarodnih pravnih akata i drugih dokumenata koji se u cjelosti ili djelimicno bave problematikom zaštite manjina, nema jedinstvenog pristupa u pogledu samog pojma, tj. naziva za manjine, koje se, naopštije, mogu nazvati kao „oni kolektiviteti koji su brojcano u manjini, a od ostalog stanovništva se razlikuju po svojim posebnim obilježjima, kao što su jezik, nacionalna ili etnicka pripadnost ili porijeklo, vjeroispovjest i slicne osobenosti. Ako se u pogledu onih manjina, koje se odlikuju samo nekom karakteristikom, prije svega jezikom ili vjerom, rješenje namece samo po sebi („jezicke“, odnosno „vjerske manjine“), i dalje ostaje pritanje kako nazvati one manjine koje se odlikuju skupom takvih elemenata (jezik, porijeklo, obicaji i sl.), tj. necim što se, posmatrano u cjelini, obicno naziva etnickom osobenošcu “.
U zavisnosti od termina za koje se opredjeli zakonodavac svake konkretne zemlje, može se suziti ili proširiti krug grupa, odnosno lica koja se mogu pozvati na utvrdenu manjinsku zaštitu.
Komparativna iskustva ukazuju da sam izraz „manjina“ cesto nije dovoljan. Iako ovaj izraz jasno ukazuje na manjinsko svojstvo odnosne grupe (cinjenicu da je ona u datum društvu ili na odredenom podrucju u manjini), ovaj izraz je bliže ne definiše. U savremenoj praksi cesto se koriste izrazi: „nacionalne manjine“, „etnicke manjine“ i „etnicke manjinske zajednice“. Izraz „etnicke manjine“, koji se vrlo cesto koristi u medjunarodnim dokumentima i drugim relevantnim izvorima, ima dovoljno definisan obuhvat. Naime, ovaj naziv, s jedne strane, obuhvata samo one manjine koje se po etnickim osobenostima razlikuju od vecinskog stanovništva, a, s druge strane, odnosi se na sve takve kolektivitete, pošto (za razliku od termina „nacionalne manjine“) ne insistira na tome da oni cine dio neke nacije .
S obzirom na to da medunarodno pravo ne daje neku opšteprihvacenu definiciju manjina, države su slobodne da same, po svojoj volji i prema svojim prilikama, a u prvom redu, interesima, odreduju koje ce sve grupe smatrati navedenim kolektivitetima.
Za potrebe unutrašnjeg zakonodavstva i prakse pojedinih država, cesto je najcjelishodnije rješenje manjine odrediti tako što ce one biti proimenice navedene u odgovarajucem pravnom aktu, najbolje u ustavu zemlje . Time se na najjednostavniji, a opet najjasniji nacin, utvrdjuje koje manjine postoje u zemlji, odnosno ko ima pravo da se koristi manjinskom zaštitom.
Konacno, važno opredjeljenje koje se postavlja pred zakonodavca je i pitanje „brojnosti” tog kolektiviteta, kao i njenog odnosa u odnosu na vecinsko ili ukupno stanovništvo, pri cemu nema univerzalnih rješenja i standarda, a posebno ih nema u slucajevima malih, multietnickih država .
2. Zaštita manjina
Suština manjinske zaštite svodi se na obezbjedjenje manjinama i njihovim pripadnicima takvih uslova u kojima mogu nesmetano i bez ikakvih pritisaka, opstati, živjeti i razvijati se kao jedinke i odgovarajuci kolektiviteti, sa svim svojim posebnostima.
Da bi se postigao taj cilj, manjinama se na raspolaganje stavljaju odredena prava od koji su jedna materijalne, a druga procesne prirode. Pod prvim se ima u vidu skup odnosno „katalog” odgovarajucih konkretnih prava, a pod drugima – mehanizmi za ostvarivanje zajamcenih prava.
Sva prava koje se priznaju pripadnicima manjina - manjinska prava, mogla bi se podijeliti na:
1) opšta ljudska prava i slobode (prava priznata svima),
2) opšta ljudska prava i slobode zajamcena domacim državljanima,
3) zaštita od diskriminacije,
4) posebna manjinska prava,
5) pravo na efikasno ostvarivanje zajamcenih prava, tj. na pouzdane mehanizme zaštite, ukljucujuci i odgovarajuca procesna prava.
Sva opšta prava (priznata svakome i ona rezervisana za domace državljane) moguce je podijeliti na: a) prvu generaciju (gradanska i politicka prava covjeka, kao što su: pravo na život, zabrana mucenja i dr.), b) drugu generaciju (ekonomska, socijalna i kuluturna prava, kao što su: pravo na rad i prava iz radnog odnosa, pravo na socijalno obezbjedenje, pravo na obrazovanje i dr.) i c) trecu generaciju (tzv. „prava solidarnosti” odnosno „kolektivna” ili „zajednicka prava”, kao što su: pravo na ekonomski, socijalni i kulturni razvoj, pravo na slobodno upravljanje prirodnim bogatstvima i resursima, pravo na mir, pravo na zaštitu životne sredine, pravo na komuniciranje, i dr.).
Zabrana diskriminacije – pod diskriminacijom se podrazumijeva pravljenje razlike i nejednako postupanje prema licima s obzirom na odredene rasne , nacionalne, polne, vjerske i slicne razlike medju njima, pri cemu se nekima od njih izvjesna prava priznaju, a drugima ista ta prava, u odredenoj mjeri ili u potpunosti, uskracuju i to upravo na osnovu pomenutih razlika. U skladu sa tim, govori se o rasnoj, nacionalnoj, vjerskoj i slicnoj diskriminaciji.
3. Posebna manjinska prava („katalog” zašticenih manjinskih prava)
Deklaracija UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etnickih, vjerskih i jezickih manjina (1992), kao najvažniji univerzalni medunarodni dokument iz ove oblasti, utvrdjuje obavezu država da štite egzistenciju i nacionalni ili etnicki, kulturni, vjerski i jezicki identitet manjina na svojim teritorijama, da podsticu uslove za unaprijedenje tog identiteta i da usvajaju odgovarajuce zakonodavne i druge mjere kako bi postigle taj cilj (clan 1).
Clanom 2 pripadnicima odnosnih manjina priznaju se slijedeca prava:
- pravo na svoju kulturu,
- pravo da ispovjedaju svoju vjeru,
- pravo na svoje obrede i na privatnu i javnu upotrebu svog jezika,
- pravo na efikasno ucešce u kulturnom, vjerskom, društvenom, ekonomskom i javnom životu,
- pravo na efikasno ucešce u donošenju odluka na nacionalnom, i gdje je potrebno, regionalnom nivou u vezi sa manjinom kojoj pripadaju ili oblastima u kojima žive,
- pravo na osnivanje i održavanje sopstvenih udruženja,
- pravo da osnivaju i održavaju slobodne i miroljubive kontakte sa gradanima drugih država sa kojima su u vezi na osnovu nacionalnih ili etnickih, vjerskih ili jezickih veza.
Mada se u narednim clanovima Deklaracije (cl. 3-5) pominju i neka druga prava pripadnika manjina, naprijed izložena prava cine suštinu korpusa manjinskih prava.
Navedeni „katalog” manjinskih prava iz Deklaracije, potpuniji je od onog što im jamci najvažniji medjunarodnopravni dokument univerzalnog znacaja – Medjunarodni pakt o gradanskim i politickim pravima. Pakt u clanu 27 samo utvrduje, i to negativno, (formulacijom da ne mogu toga biti lišeni) svega tri prava. Rijec je o pravu pripadnika etnickih, vjerskih ili jezickih manjina na: 1. svoj posebni kulturni život, 2. ispoljavanje i upražnjavanje svoje sopstvene vjere i 3. služenje svojim jezikom.
Daleko najveci spisak manjinskih prava sadržan je u najvažnijem relevantnom regionalnom pravnom dokumentu danas – Okvirnoj konvenciji Savjeta Evrope za zaštitu nacionalnih manjina (1995).
Na osnovu relevantnih medjunarodnih izvora, ova prava mogu se sistematizovati na slijedeci nacin:
1. pravo na opstanak,
2. pravo na identitet,
3. pravo na jednakost i nediskriminaciju,
4. pravo na upotrebu maternjeg jezika,
5. posebna prava u domenu školstva,
6. pravo na njegovanje sopstvene kulture i tradicije,
7. pravo na djelotvorno ucešce u životu zajednice,
8. pravo na medunarodne kontakte i saradnju, i
9. pravo na efikasnu zaštitu zajamcenih prava .
Obauhvat manjinskih prava zavisi od konkretnih prilika i prirode dokumenta u kome su prava precizirana i isti se stalno dopunjuje novim pravima.
4. Uporedno-pravni i medunarodni standardi
U vezi sa pravima manjina, posebno u pravnim porecima i praksi savremenih država, nužno se namece pitanje da li postoje neki zajednicki imenitelji, tj. nešto što bi se moglo nazvati „uporednopravnim standardima”. Odgovor na to pitanje, za sada, je negativan. Ne samo da ne postoje jedinstvena rješenja i postupanje u raznim državama, vec u velikom broju zemalja važe razlicita rješenja za razne etnicke manjine, a u pojedinim državama – i razlicita rješenja za pripadnike iste manjine, u zavisnosti od toga na kom podrucju žive.
Mada se vrlo cesto može cuti pozivanje na tzv. medunarodne standarde u raznim oblastima, pa i u ovoj materiji, kada je rijec o pravima manjina, može se konstatovati da, striktno govoreci, pravi medjunarodni standardi, shvaceni kao rješenja odnosno obrasci koji bi bili univerzalno prihvaceni i obavezni za sve države, još uvijek ne postoje. Ono što za sada postoji jeste niz djelom razradjenih rješenja u razlicitim medunarodnim dokumentima UN, OEBS, Savjeta Evrope i drugih.
Medunarodnopravni standardi zaštite prava manjina, bilo regionalni, odnosno evropski, koji su najrazvijeniji, bilo univerzalni, predstavljaju prema crnogorskom ustavnopravnom ustrojstvu temelj za regulisanje ovog osjetljivog i složenog pitanja na unutrašnjem planu. Preporuke i ostali dokumenti iz korpusa tzv. mekog prava, koji su proizvod rada medunarodnih organizacija i inicijativa, striktno pravno su neobavezujuci, ali itekako moralno-politicki autoritativnog karaktera, i predstavljaju medunarodne standarde za regulisanje zaštite prava manjina. Na ovim postavkama temelji se i ova Strategija, kao konkretna planska politika za sprovodenje i unaprijedjenje zaštite prava manjina.
Imajuci stalno u vidu da konacnu rijec o zaštiti manjina daju države, koje odlucuju – od toga da li da priznaju manjinski status, preko propisivanja pojedinih prava zakonom i odredenja obima prava propisanih tim odredabama, pa do toga da li ce ostvariti razvijene unutrašnje mehanizme za obezbjedenje garantovanih prava - kao i cinjenicu da volju država u savremenim uslovima ogranicavaju nužnost za saradnjom i integracijama, Strategijom se potencira potreba za implementacijom što šireg kataloga prava manjina, uz potpuno uvažavanje medunarodnih standarda.
5. Mehanizmi zaštite
Clanom 1 Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina definisano je da je zaštita manjina i prava i sloboda pripadnika tih manjina sastavni dio medunarodne zaštite ljudskih prava. Iz toga slijedi da se o mehanizmima zaštite manjina može govoriti vec u vezi sa odredjenim opštim medunarodnim instrumentima koji služe za zaštitu opštih ljudskih prava. Pored toga, na medjunarodnom planu, postoji i niz posebnih procedura i mehanizama za zaštitu prava manjina. Konacno, u konkretnim državama, zaštita manjina postiže se, kako opštim mehanizmima, tako i onim posebnim, predvidenim upravo za manjine i njihove pripadnike.
5.1. Unutrašnji mehanizmi
Unutrašnji pravni mehanizmi se ureduju ustavom i relevantnim propisima, kojima se utvrduju uslovi za njihovo aktiviranje, postupak, posljedice i dr. Bliže gledano, zaštita se može ostvariti kroz upravni postupak (pravo zahtjevanja intervencije upravnog organa, npr. policije, pravo žalbe višem upravnom organu protiv nezakonitog akta nižeg organa i dr.), sudski postupak ( krivicni postupak, parnicni postupak, upravni spor), ustavno sudstvo (ocjena ustavnosti relevantnih propisa, postupanje po ustavnim žalbama i sl.), odredena kontrolna ovlašcenja parlamenta (rad raznih parlamentarnih komisija, interpelacije i dr.), kao i na druge nacine.
Instrumenti posebne dodatne zaštite najcešce su: uvodenje posebnog organa koji bi se bavio zaštitom prava manjina (ombudsman za manjine), ustanovljavanje na centralnom nivou savjeta za pitanja manjina i slicnih tijela kojima bi se obezbijedila neophodna koordinacija izmedu državnih organa i manjinskih zajednica, obezbjedenje manjinama nekog vida neposredne zastupljenosti u parlamentu nezavisno od rezultata postignutih na izborima, formiranje posebnog ministarstva za pitanja manjina i drugi instrumenti.
Jedan od vrlo efikasnih mehanizama za zaštitu manjina predstavlja ukljucivanje u krivicni zakonik odgovarajucih djela izvršenih na etnickoj, nacionalnoj, vjerskoj i slicnoj osnovi (genocid, raspirivanje mržnje na etnickoj, nacionalnoj, vjerskoj i slicnoj osnovi, vršenje na toj osnovi diskriminacije i dr.).
Konacno, obezbjedenje efikasnih mehanizama zaštite ljudskih prava (koja ukljucuju i prava pripadnika manjina) nije iskljucivo stvar dobre volje odnosne države. Mnogi važni medunarodni ugovori, kao što utvrduju krug zašticenih prava i definišu odredene medunarodne mehanizme nadzora, tako isto jasno zahtijevaju od država clanica da preduzmu efikasne mjere na unutrašnjem planu (Medunarodni pakt o gradanskim i politickim pravima).
5.2. Medunarodni mehanizmi
A. Medunarodnopravni mehanizmi, koji su utvrdeni posebnim medunarodnim sporazumima odnosno odlukama pojedinih medunarodnih organizacija, su:
1. izvještaji država - redovni izvještaji država o tome kako se ostvaruju preuzete obaveze u pogledu zaštite manjina, koji se dostavljaju posebnim medjunarodnim nadzornim tijelima (komitetima), koji, svojim odlukama, mogu utvrditi kršenje ljudskih prava i zatjevati od konkretne države da se uzdrži od dalje takve prakse, odnosno da usvoji odgovarajuce mjere za popravljanje postojece situacije. Izvještaji su dobar metod kotrole preuzetih obaveza, jer, s jedne strane, obavještavaju odnosna medunarodna tijela o stanju stvari u konkretnoj državi, a, sa druge strane, sama potreba da se pripremaju izvještaji stalno podsjeca vladu odnosne zemlje na preuzete obaveze .
2. saopštenja drugih država – osnovni i najvažniji izvori medunarodnog prava, pa i onog njegovog dijela koji se odnosi na zaštitu manjina, jesu medunarodni ugovori. Postajuci ugovornice takvih sporazuma, države, preuzimaju odgovarajuce obaveze prije svega prema drugim clanicama sporazuma, što znaci jedna prema drugoj (drugima). U skladu sa tim, ako neka država prekrši odnosni ugovor, druge njegove clanice ovlašcene su da reaguju na za to previdjeni nacin i zahtijevaju odgovornost te države zbog neispunjenja preuzete ugovorne obaveze (cl. 41 Medunarodnog pakta).
3. spor pred medunarodnim sudovima – vrhovni sudski organ u medunarodnoj zajednici je Medunarodni sud pravde, koji je glavni sudski organ UN, ustanovljen Poveljom UN. Njegova osnovna funkcija je da rješava sporove izmedu država i daje savjetodavna mišljenja o pravnim pitanjima koja mu postavljaju za to ovlašceni organi UN i medunarodne organizacije. Sud, pred kojim se u ulozi stranaka mogu pojaviti samo države, nadležan je da rješava sve sporove koje stranke prednjega iznesu, pod uslovom da su obe stranke u sporu prihvatile njegovu nadležnost. Rješavanje sporova pred medunarodnim sudovima predvidaju i neki drugi relevantni dokumenti. Tako npr. na osnovu clana 33 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950) izmijenjene Protokolom 11, svaka država ugovornica može ukazati Evropskom sudu za ljudska prava na svaku povredu odredbi Konvencije ili protokola uz nju, za koju smatra da se može pripisati nekoj druogj visokoj strani ugovornici.
4. predstavke pojedinaca i grupa – u novije vrijeme sve je veci broj medunarodnih sporazuma koji predvidaju pravo pojedinaca i grupa da, radi zaštite svojih prava, sami neposredno iniciraju jednu vrstu kvazisudskog postupka pred nadležnim medunarodnim tijelom. Jedan od najvažnijih postupaka po predstavkama pojedinaca predviden je Fakultativnim (opcionim) protokolom koji se odnosi na Medunarodni pakt o gradanskim i politickim pravima (1966) . Takodje, clanom 14/1 Medjunarodne konvencije o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1966) precizira se da svaka država clanica može da izjavi u svakom trenutku da priznaje nadležnost Komiteta za ukidanje rasne diskriminacije da prima i razmatra saopštenja lica ili grupa lica pod njenom jurisdikcijom koja se žale da su žrtve povrede od strane te države clanice i pogledu bilo kog u Konvenciji pomenutog prava. Takodje postoji i preciziran postupak po Rezoluciji 1503 Ekonomskog i socijalnog savjeta UN (ECOSOC, 1970), što je takodje u nadležnosti Komisije za ljudska prava, odnosno ovlašcene Potkomisije za sprjecavanje diskriminacije i zaštitu manjina. Postoje definisane procedure i u okviru UNESCO-a za oblast obrazovanja, nauke, kulture i informacija, kao i citav niz drugih postupaka.
5. sudski spor po tužbama pojedinaca – sankcionisanje medunarodnih krivicnih djela stavljeno je u zadatak stalnom medunarodnom krivicnom sudu, koji je osnovan Rimskim statutom, kao i at hoc tribunalima (Ruanda, bivša Jugoslavija). Takodje, Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i izmijenjenim Protokolom 11, ustanovljen je Evropskih sud za ljudska prava , cija se nadležnost proteže na sve predmete koji se ticu tumacenja i primjene ove Konvencije i protokola uz nju, a koji su mu upuceni na osnovu clanova 33(medudržavni sporovi), 34 (pojedinacne predstavke) i 47 (savjetodavna mišljenja).
6. druge procedure – npr. istražni postupak predvižen clanom 20 Konvencije protiv mucenja i drugih svirepih, nehumanih ili ponižavajucih kazni ili postupaka (1984).
B. Pravno politicki i drugi mehanizmi – sastoje se u nizu mjera i postupaka putem koji se provjerava stanje ljudskih prava (u ovom slucaju: manjinskih prava) u nekoj zemlji i, po potrebi, vrši na tu zemlju odredeni uticaj. Tako je npr. poznato da razne medunarodne organizacije mogu, u slucaju kršenja manjinskih prava, vršiti odredene oblike politickog i drugog pritiska na odnosnu zemlju, a kada tome ima mjesta, mogu joj uvoditi i odredene sankcije u vidu uskracivanja pomoci, ogranicenja clanskih prava i slicno.
6. UN i zaštita manjina
6.1. Mehanizmi zasnovani na Povelji UN
Osim glavnih organa Ujedinjenih nacija (Generalna skupština, Savjet bezbjednosti, Ekonomski i socijalni savjet, Starateljski savjet, Medunarodni sud i Sekretarijat), koji se, i pored svojih važnih ovlašcenja, manjinama i njihovom zaštitom bave samo uzgred, u sklopu svojih drugih zadataka, koji najcešce preovladuju, u okviru sistema UN, postoji i veliki broj specijalizovanih organa i tijela koji se bave ljudskim pravima, a neka medju njima upravo pravima manjina. Vecina njih radi pod okriljem Ekonomskog i socijalnog savjeta (ECOSOC). Medu njegovim pomocim organima poseban znacaj pripada Komisiji za ljudska prava, uz koju svakako ovdje valja pomenuti i Potkomisiju za unaprjedenje i zaštitu ljudskih prava, Radnu grupu za manjine, razne izvjestioce i radne grupe, Visokog komesara UN za ljudska prava i druge.
6.2. Dokumenti organizacije UN
Osnovni dokumenti:
1. Povelja UN (1945)
2. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (1948)
3. Medunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966)
4. Medunarodni pakt o gradanskim i politickim pravima /PGP/ (1966)
4.1. Opšti komentar Komiteta za ljudska prava 15(27)c/1986 o položaju stranaca prema Paktu (1986)
4.2. Opšti komentar Komiteta za ljudska prava povodom clana 26 Pakta (1989)
4.3. Opšti komentar Komiteta za ljudska prava pvodom clana 27 Pakta (1994)
4.4. Fakultativni protokol uz Medunarodni pakt o gradanskim i politikim pravima (1966)
5. Deklaracija o pravima pripadnika nacionalnih ili etnickih, vjerskih i jezickih manjina (1992)
Medunarodni ugovori zakljuceni pod okriljem UN:
1. Konvencija o sprjecavanju i kažnjavanju zlocina genocida (1948)
2. Konvencija o statusu izbjeglica (1951)
3. Konvencija o pravnom položaju lica bez državljanstva (1954)
4. Konvencija MOR br. 111 koja se odnosi na diskriminaciju u pogledu zapošljavanja i zanimanja (1958), i Preporuka MOR br. 111 )1958)
5. Konvencija UNESCO o borbi protiv diskrimancije u oblasti prosvjete (1960)
6. Konvencija MOR br. 122 o politici zapošljavanja (1964)
7. Medunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965)
7.1. Opšta preporuka br. 8 Komiteta za uklanjanje rasne diskriminacije (CERD) : Identifikacija sa odredenom rasnom ili etnickom grupom (1990)
7.2. Opšta preporuka br. 27 Komiteta za uklanjanje rasne diskriminacije (CERD) u vezi sa diskriminacijom protiv Roma (2000)
7.3. Opšta preporuka CERD o diskriminaciji po osnovu porijekla (2002)
8. Medunarodna konvencija o suzbijanju i kažnjavanju zlocina aparthejda (1973)
9. Konvencija MOR br. 169 o starosjedelackim i plemenskim narodima u nezavisnim zemljama (1989)
10. Konvencija UN o pravima djeteta (1989)
11. Medunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i clanova njihovih porodica (1990)
12. Rimski statut Medunarodnog krivicnog suda (1998)
Dokumenti Generalne skupštine UN:
1. Rezolucija 217 C III „Sudbina manjina” (1948)
2. Deklaracija UN o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1963)
3. Deklaracija UN o uklanjanju svih oblika netolerancije i diskriminacije zasnovanih na religiji i uvjerenju (1981)
4. Milenijumska deklaracija UN (2000)
Ostali relevantni dokumenti UN i njihovih specijalizovanih agencija:
1. Deklaracija UNESCo o rasama i rasnim predrasudama (1978)
2. Deklaracija principa tolerancije, UNESCO (1995)
3. Prava pripadnika nacionalnih ili etnickih, vjerskih i jezickih manjina – izvještaj Generalnog sekretara UN (2000)
4. Univerzalna deklaracija UNESCO o kulturnom diverzitetu (2001)
5. Rezolucija 2002/57 Komiteta za ljudska prava (2002)
6. Rezolucija 2002/16 Potkomisije za unaprjedenje i zaštitu ljudskih prava (2002)
Posebni mehanizmi medunarodnog nadzora po pritužbama:
1. Rezolucija ECOSOC br. 1235 (1967)
2. Rezolucija ECOSOC br. 1503 (1970)
3. Rezolucija ECOSOC br. 2000/2 (2000)
4. Odluka Izvršnog odbora UNESCO 104 EX/3.3. (1978)
Istakli smo vec da se u clanu 27. Medunarodnog pakta o gradanskim i politickim pravima /PGP/ se kaže da ”u državama gdje postoje etnicke, vjerske ili jezicke manjine, lica koja pripadaju tim manjinama ne mogu biti lišena prava da imaju, u zajednici sa drugim clanovima svoje grupe, svoj sopstveni kulturni život, da ispovjedaju svoju sopstvenu vjeroispovjest i obavljaju vjerske dužnosti, ili da upotrebljavaju svoj sopstveni jezik”.
Iz navedenog pregleda, može se zakljuciti da je medunarodnopravna zaštita manjina na univerzalnom planu veoma skromna. Pored clana 27. PGP-a, u kojem je eksplicirana univerzalna pravna zaštita, ne postoji drugi pravno obavezujuci izvor. Doduše, radi se o sveobuhvatnoj odredbi, koja garantuje prava pripadnika manjina na uživanje sopstvene kulture, ispovijedanje religije i upotrebu sopstvenog jezika i to, individualno i u zajednici sa drugim clanovima njihive grupe. Ta odredba je osnov za deklaracije i bilateralne sporazume koji regulišu manjinsku zaštitu. Pored ovoga, Strategija se bazira i na svim odredbama PGP-a (cl. 2, 3. i 26.) o zabrani diskriminacije, koje se odnose i na manjine.
Obaveze države u pogledu zaštite prava manjina su i pozitivnog i negativnog karatktera. Mada je clan 27. PGP-a izražen negativnim odrednicama, on, bez obzira na to, zaista uspostavlja postojanje prava manjinskog identiteta i nalaže da se tog prava ne može lišavati. U skladu sa tim, država clanica je u obavezi da obezbijedi da ce postojanje i uživanje ovog prava biti zašticeno od bilo kakvog lišavanja ili kršenja. Pozitivne mjere zaštite su potrebne upravo u tom kontekstu. Clan 27. podrazumijeva da je neophodno djelovanje države da bi se ostvarili njegovi ciljevi. Država mora preduzeti odgovarajuce mjere (osnovati kulturne i obrazovne institucije manjina, podržati njihove napore u izgradnji objekata vjerskih organizacija, obezbijediti sredstva za javnu upotrebu jezika manjina). Pasivan odnos države nemoguc je prema ovom pitanju, jer bi prouzrokovao nesprovodenje garantovanih prava u život.
Od imperativnopravnih propisa tu su: Medunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, kao i UN Konvencija o ukidanju diskriminacije prema ženama, te UNESCO-va Konvencija protiv diskriminacije u obrazovanju.
Deklaracija UN-a, iz 1992. godine, koja je posvecena regulisanju zaštite manjina, u formi je rezolucije – dakle, striktno pravno je neobavezujuceg karaktera. Ipak, Deklaracija jeste izvor za rješavanje ovog pitanja, jer se radi o vrlo važnom aktu za interpretaciju medjunarodnih standarda po pitanju manjinskih prava.
Strategija se donosi i u skladu sa pojedinim opštim medunarodnim konvencijama, koje parcijalno, u pojedinim odredbama, pružaju posebne garancije zaštite manjinama. To su: Konvencije MOR-a br. 107 i br. 111 (zabrana diskriminacije u vezi sa pravom na rad i pravima iz radnog odnosa), Konvencija o sprecavanju i kažnjavanju zlocina genocida, kao i Konvencija o pravima djeteta.
Pored odredaba PGP-a, moraju se imati u vidu i odredbe Pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (koji namece pozitivnu obavezu državama - clanovi 13 do 15), jer su neophodne odgovarajuce mjere države da bi se prava iz ovog domena koristila. Takode, a što je narocito bitno za održavanje i unaprijedenje kulture manjina, Strategija se oslanja na relevantne odredbe dokumenata UNESCO-a, koje govore o neophodnosti pomoci države za kulturni razvoj.
Obaveza nametnuta državama ovim clanom nije, dakle, samo „negativna”, vec podrazumijeva i obavezu država da aktivno djeluju kako bi se osiguralo puno ostvarenje clana 27. i ostalih medunarodnih standarda.
7. Zaštita manjina u okviru Savjeta Evrope
Savjet Evrope (SE) je evropska regionalna medunarodna organizacija osnovana Statutom SE potisanim maja 1949. u Londonu. Osnovni ciljevi SE su: zaštita ljudskih prava, pluralisticke demokratije i vladavine prava; uanprijedenje svijesti i podsticanje razvoja kuluturnog identiteta i raznolikosti Evrope; traganje za rješenjima problema sa kojima se suocava evropsko društvo, ukljucujuci diskriminaciju prema manjinama, ksenofobiju, netrpeljivost, zaštitu životne sredine, kloniranje ljudi, HIV, opojne droge, organizovani kriminal, itd.; pružanje pomoci oko konsolidovanja demokratske stabilnosti u Evropi podržavanjem politicke, zakonodavne i ustavne reforme .
Osnovni organi SE su Komitet ministara, Parlamentarna (Savjetodavna) skupština i Sekretarijat. Ovom treba dodati Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope kao savjetodavno tijelo, osnovano 1994.godine.
7.1. Organi SE od posebnog znacaja za zaštitu ljudskih prava i prava manjina
1. Evropski sud za ljudska prava (ECHR), stalni sudski organ osnovan Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950, Evropska konvencija o ljudskim pravima), sa sjedištem u Strazburu.
2. Evropska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI), ciji statut je usvojen Rezolucijom Komiteta ministara juna 2002.godine;
3. Evropska komisija za demokratizaciju putem prava (tzv. Venecijanska komisija), ustanovljena od strane Komiteta ministara SE marta 1990.godine, kao nezavisno savjetodavno tijelo kog cine uglavnom naucnici, posebno iz materije ustavnog i medunarodnog prava, sudije vrhovnih ili ustavnih sudova, clanovi nacionalnih parlamenata i druge ugledne licnosti. Donosi: mišljenja, izvještaje i preporuke.
4. Komesar za ljudska prava SE, je institut usvojen Rezolucijom Komiteta ministara iz maja 1999, kao nesudska institucija osnovana sa ciljem promovisanja, obrazovanja, svijesti i poštovanja ljudskih rava, koja su utvrdjena u instrumentima ljudskih prava SE. U okviru svojih ovlašcenja, Komesar može izdavati preporuke, mišljenja i izvještaje.
5. Ugovorni organi – niz ekspertskih tijela predvidjenih razlicitim ugovorima, kao npr. Komitet eskperata, iz svake od država clanica, shodno clanu 17 Evropske povelje o regionalnim i manjinskim jezicima (1992)
7.2. Najvažniji dokumenti Savjeta Evrope od znacaja za zaštitu manjina
1. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950), poznata kao Evropska konvencija o ljudskim pravima, koja je dopunjena sa 13 protokola (usvajani u periodu od 1952 do 2002), kojima su precizirana odrežena materijalnopravna, procesna i druga pitanja. Clanom 14 Konvencije na opšti nacin utvrdena je zabrana diskiriminacije po bilo kom osnovu, ukljucujuci pored ostalog, i rasu, jezik, vjeroispovjest, nacionalno porijeklo, i posebno, pripadnost nacionalnoj manjini.
2. Evropska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima (1992) – ideja o pripremi i usvajanju u okviru SE posebno medunarodnog sporazuma posvecenog zaštiti regionalnih i manjinskih jezika, proistekla je iz cinjenice da, uslijed djestva raznih faktora, a u prvom redu istorijskih, mnoge evropske zemlje imaju na svojoj teritoriji, odredene regionalno nastanjene autohtone grupe stanovništva koje govore drugaciji jezik od onog koji je jezik vecine stanovništva. Povelja daje definiciju pojma regionalnog i manjinskog jezika, obaveze koje mogu preuzeti države ugovornice, ciljeve i nacela na kojima su države clanice dužne da grade svoju politiku, zakonodavstvo i praksu U trecem dijelu Povelje dat je niz konkretnih odredaba o mjestu ovih jezika u raznim sektorima života zajednice (obrazovanju, radu sudova, sredstvima javnog informisanja, oblasti kulture, ekonomskom i društvenom životu, prekogranicnoj razmjeni, cl. 8-14) , dok cetvrti dio Povelje sadrži odredbe za njeno sprovodjenje.
3. Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina (1995) – ona se ne bavi kolektivnim pravima manjina, vec pravima lica koja pripadaju tim kolektivitetima. Pošto se do tih individualnih prava dolazi realizacijom Konvencijom utvrdenih principa i ciljeva na nacionalnom nivou, putem: relevantnog zakonodavstva i odgovarajucih mjera politike vlada, države su u odredenoj mjeri u prilici da, po vlastitom nahodenju koncipiraju zakonodavstvo i mjere politike koje odgovaraju njihovim konkretnim prilikama. Upravo to je i razlog zbog kog se ovaj dokument zove „Okvirna konvencija”. Stoga izabrani prilaz ostavlja državama odredenu mjeru slobode u sprovodjenju ciljeva na koje su se obavezale da ostvare, i time im omogucava da, prilikom ostvarivanja tih ciljeva, a držeci se Konvencijom utvrdenih principa, uzmu u obzir sopstvene specificne okolnosti. Države koje su ratifikovale Konvenciju, dužne su da u roku od godinu dana, dostave generalnom sekretaru SE svoj prvi izvještaj, koji sadrži puna obavještenja o zakonodavnim i drugim mjerama preduzetim da se oživotvore nacela utvrdena u Konvenciji. Nakon toga, država je dužna da svoje izvještaje dostavlja periodicno, svakih pet godina. Komitet ministara može zatražiti i ad hoc izvještaje. Na osnovu izvještaja, Komitet ministara donosi zakljucke o sprovodjenju Konvencije, a tamo gdje to nade za potrebno, može usvojiti i odgovarajuce preporuke.
4. Ostali dokumenti – drugi ugovori akti organa i tijela SE, posebno preporuke Parlamentarne skuštine koje se odnose na zaštitu manjina, ili na posebna pitanja od znacaja za zaštitu manjina, odnosno na položaj pojedinih manjina. Specificnu težinu imaju i preporuke Komiteta ministara (npr. o obrazovanju djece Roma, o govoru mržnje i sl.).
8. Organizacija za bezbjednost i saradnju u Evropi (OEBS) i zaštita manjina
OEBS (1975) vodi racuna o tri dimenzije bezbjednosti: vojno-politickoj, ekonomsko-ekološkoj i ljudskoj. Njegove odluke nisu pravno obavezne, ali imaju veliku moralno politicku snagu. Glavne institucije i strukture OEBS su: sastanci šefova država ili vlada (samiti), Ministarski savjet (centralno tijelo za donošenje odluka i upravljanje), Visoki savjet, Ekonomski forum, Stalni savjet, Forum za saradnju u oblasti bezbjednosti, aktuelni predsjedavajuci (ministar inostranih poslova države koja predsjedava), Trojka (ministri inostranih poslova prethodnog, aktuelnog i buduceg predsjedavajuceg), Licni predstavnici (predsjedavajuceg, za specificne slucajeve, prilikom rješavanja kriza ili sukoba), Parlamentarna skupština (sa više od 300 poslanika iz zemalja ucesnica; ona razmatra pitanja i usvaja rezolucije i preporuke od znacaja za rad OEBS), Generalni sekretar, Sekretarijat, ostala tijela i institucije. U praksi, za pitanja zaštite manjina, posebno mjesto pripada Kancelariji za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR, 1990) i Visokom komesaru za nacionalne manjine (1992).
Uloga Visokog komesara se sastoji u sprjecavanju sukoba reagovanjem, u najranijoj mogucoj fazi, na konkretne manjinske situacije koje bi mogle da prerastu u sukob na podrucju OEBS i tako uticu na mir, stabilnost ili odnose izmedu država ucesnica. Bitne karakteristike njegovog rada su: nezavisnost, nepristrasnost, saradnja i povjerljivost (tzv. tiha diplomatija). Da bi mogao da ispuni svoje zadatak, Visoki komesar je ovlašcen da prikuplja i prima informacije o pitanjima nacionalnih manjina, da posjecuje države ucesnice i licno komunicira sa involviranim stranama u cilju dobijanja obavještenja iz prve ruke (može i da posreduje); da ocjenjuje prirodu zategnutosti i njene posljedice po mir i stabilnost, a takodje i druga relevantna pitanja.
Osnovni dokumenti OEBS:
1. Završni akt iz Helsinkija (1975)
2. Zakljucni dokument Madridskog sastanka KEBS (1983)
3. Zakljucni dokument Beckog sastanka KEBS (1989)
4. Dokument II sastanka Konferencije o ljudskoj dimenziji KEBS (Kopenhagen, 1990)
5. Pariska povelja za novu Evropu (1990)
6. Izvještaj sa sastanka esperata KEBS o nacionalnim manjinama (Ženeva, 1991)
7. Dokument III sastanka Konferencije o ljudskoj dimenziji KEBS (Moskva, 1991)
8. Helsinški dokument KEBS (1992)
9. Dokument treceg sastanka Savjeta KEBS (Stokholm, 1992)
10. Dokument cetvrtog sastanka Savjeta KEBS (Rim, 1993)
11. Samit KEBS u Budimpešti (1994)
12. Lisabonski dokument (1996)
13. Povelja za evrpsku bezbjednost (Istambul, 1999)
14. Deklaracija istanbulskog samita (1999)
Iz prakse Visokog komesara za nacionalne manjine:
1. Izvještaj o Romima (1993)
2. Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje (1996)
3. Preporuke iz Osla o pravu nacionalnih manjina na upotrebu spostvenog jezika (1998)
4. Preporuke iz Lunda o djelotvornom ucešcu nacionalnih manjina u javnom životu (1999)
5. Izvještaj o jezickim pravima pripadnika nacionalnih manjina na podrucju OEBS (1999)
6. Izvještaj o situaciji Roma i Sinta na podrcju OEBS (2000)
Kroz aktivnosti Visokog komesara OEBS-a za nacionalne manjine, što je kvalitativna promjena u mehanizmu implementacije prava nacionalnih manjina, usvojen je navedeni set dokumenata tzv. mekog prava - Preporuke iz Haga, Osla i Lunda, kao i ostale brojne preporuke o manjinama i medijima, ucešcu u izbornom procesu, itd. I to su osnovi za donošenje rješenja u Strategiji kao politici implementacije manjinskih prava.
Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje iz 1996. godine propisuju da je obrazovanje manjina - narocito na maternjem jeziku - postalo prioritet, jer je obrazovanje važan cinilac ocuvanja i produbljivanja identiteta pripadnika nacionalnih manjina. Haške preporuke sadrže konstataciju da relevantne medunarodne obaveze predstavljaju minimalni medunarodni standard, te da ih stoga ne treba restriktivno tumaciti. Državama preporucuju uvodenje posebnih mjera „tamo gdje je potrebno” da bi se ostvarilo aktivno pravo na obrazovanje. Decentralizacija obrazovnog sistema i ucešce predstavnika manjina, a narocito roditelja, tretiraju se kao specifican uslov za primjenu prava na obrazovanje. Preporucuje se, izmedu ostalog, da nastavni plan treba da obuhvati, ne samo ucenje maternjeg jezika, vec i manjinske kulture, tradicije i istorije. Takode, vecinski narod treba da bude upucen u osnove manjinskog jezika i kulture, da bi se ojacala tolerancija i multikulturalnost.
Pravo na upotrebu maternjeg jezika nacionalnih manjina, u javnoj i privatnoj sferi, razradeno je u Preporukama iz Osla o pravu nacionalnih manjina na upotrebu sopstvenog jezika, iz 1998. godine. Prema Preporukama, imena lica, privatnih ustanova, poslovnih firmi, kulturnih udruženja moraju biti izraženi i na manjinskom jeziku. Ova obaveza se odnosi i na lokalne nazive mjesta i ulica u podrucjima gdje živi „znacajan broj” pripadnika nacionalnih manjina. Religija se, takode, ispovijeda na maternjem jeziku. Nevladine organizacije, udruženja koja osnivaju i kojima upravljaju pripadnici nacionalnih manjina, mogu da koriste manjinski jezik. Analogne odredbe važe za medije, s tim što se preporucuje i raspolaganje odredenim vremenom za emitovanje na manjinskom jeziku na javnim elektronskim medijima, kao i pristup inostranim medijima. Korišcenje manjinskog jezika u organima uprave i u javnim službama preporucuje se u regionima i mjestima gdje živi veliki broj pripadnika nacionalnih manjina, a u skladu sa pokazanom željom za tim. Kancelarije ombudsmana i komisija za ljudska prava treba da dozvole da pripadnici nacionalnih manjina mogu da upotrebljavaju maternji jezik. Sudske vlasti, narocito u krivicnom postupku, treba da ispoštuju pravo na upotrebu manjinskog jezika. Analogne odredbe važe i za zatvorske vlasti.
PREPORUKE IZ LUNDA O DJELOTVORNOM UCEŠCU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU, iz 1999. godine, nastale kao izraz potrebe da se treci najcešci problem – ucešce nacionalnih manjina u javnom životu – uoblici u formi preporuka državama. Sprovodenje ovog prava u život predstavlja „suštinski dio miroljubivog i demokratskog društva”. Dva su bitna vida ovog prava: ucešce u donošenju odluka i model samouprave.
1. UCEŠCE U DONOŠENJU ODLUKA - državama se preporucuje da obezbijede posebnu zastupljenost manjina u zakonodavnim tijelima, vladi, ministarstvima i ucešce u državnoj službi, kao i da se propisi javnih službi objave i na manjinskim jezicima.
1.1. Na nivou centralnih vlasti, ova rješenja, mogu da obuhvate:
- posebnu zastupljenost nacionalnih manjina, tako što bi, na primjer, postojao utvrdjen broj mjesta u jednom ili oba doma skupštine ili u skupštinskim odborima, i druge oblike zajamcenog ucešca u zakonodavnom procesu;
- formalne ili neformalne dogovore o tome da se pripadnicima nacionalnih manjina dodijeli odredeni broj mjesta u vladi, u vrhovnom ili ustavnom sudu, odnosno nižim sudovima, kao i prilikom imenovanja za savjetodavne i ostale više organe;
- mehanizme koji bi obezbjedili da se interesi manjina razmatraju u okviru odgovarajucih ministarstava, tako što bi, na primjer, postojali službenici zaduženi za pitanja manjina ili izradu trajnih uputstava; i
- posebne mjere za ucešce manjina u državnoj službi, kao i objavljivanje propisa javnih službi na jezicima nacionalnih manjina;
1.2. Izbori – države ce garantovati pravo licima koji pripadaju nacionalnim manjinama, da ucestvuju u vodjenju javnih poslova, što obuhvata prava da bez diskriminacije, glasaju i da se kandiduju za javne funkcije. Propisi o osnivanju i aktivnostima politickih partija moraju biti u skladu s nacelom medunarodnog prava o slobodi udruživanja. Izborni sistem mora da olakša manjinama predstavljanje i uticaj:
- tamo gdje se manjine nalaze na kompaktnoj teritoriji, izborne jedinice u kojima se bira po jedan predstavnik mogle bi da obezbjede njihovu dovoljnu zastupljenost,
- proporcionalni izborni sistem, u kojem procenat glasova koje jedna partija dobije odlucuje o broju osvojenih poslanickih mjesta, može da pomogne boljoj zastupljenosti manjina,
- neki oblici preferencijalnog glasanja, u kojima glasaci rangiraju kandidate po sopstvenom izboru, omogucavaju bolju zastupljenost manjina u vlasti i mogu da olakšaju saradnju izmedju zajednica,
- niži brojcani prag zastupljenosti u zakonodavnom tijelu može da ojaca ukljucivanje nacionalnih manjina u proces upravljanja,
- geografske granice izbornih oblasti trebalo bi da olakšaju pravednu zastupljenost nacionalnih manjina.
1.3. Rješenja na regionalnom i lokalnom nivou – države bi trebalo da usvoje mjere koje bi unaprijedile ucešce nacionalnih manjina na regionalnim i lokalnim nivoima, poput onih koje su vec pomenute u pogledu centralnih vlasti. Strukture i procedure donošenja odluka regionalnih i lokalnih vlasti moraju da budu transparentne i dostupne kako bi podstakle uceše manjina.
1.4. Savjetodavna i konsultativna tijela – države bi trebalo da ustanove savjetodavna ili konsultativna tijela u odgovarajucim institucionalnim okvirima, kako bi služila kao kanali za dijalog izmedju vladinih organa i nacionalnih manjina.
2. SAMOUPRAVA - drugi vid ucešca nacionalnih manjina u javnom životu, prema preprukama iz Lunda, predstavlja davanje samouprava. Bilo da se radi o teritorijalnim ili neteritorijalnim rješenjima, davanje samouprava se preporucuje kada to zahtijeva djelotvorno ucešce manjina u javnom životu. Važno je, pak, da predstavnici vlade i manjine „priznaju potrebu za jedinstvenim i centralizovanim odlukama u nekim oblastima upravljanja, ali i prednosti raznolikosti odluka u nekim drugim oblastima”.
Funkcije koje po pravilu obavljaju centralne vlasti obuhvataju – odbranu, spoljne oslove, imigraciju i carinu, makroekonomsku politiku i monetarna pitanja. Ostale funkcije mogu da obavljaju manjine ili teritorijalne uprave, samostalno ili zajedno sa centralnim vlastima; Funkcije mogu da budu rasporedene asimetricno, u zavisnosti od razlicitih situacija u kojima se nalaze manjine u okviru iste države.
2.1. Neteritorijalna rješenja – neteritorijalni oblici uprave korisni su za ocuvanje i razvoj identiteta i kulture nacionalnih manjina; oblasti na koje bi se najbolje moglo uticati uspostavljanjem ovakvih rješenja obuhvataju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, vjeru i ostala pitanja kljucna za identitet ili nacin života nacionalnih manjina; pojedinci i grupe imaju pravo na izbor korišcenja svojih imena na manjinskom jeziku, i pravo da dobiju zvanicno priznanje svog imena; uzimajuci u obzir odgovornost vladinih tijela da postave obrazovne standarde, ustanove predstavnika manjina mogu da odrede nastavni program u oblastima manjinskih jezika, kulture ili u obe ove oblasti; manjine mogu da odrede i upotrebljavaju svoje sopstvene simbole i uživaju ostale oblike kulturnog izražavanja.
2.2. Teritorijalna rješenja – lokalna samouprava može da preuzme jedan broj funkcija kako bi djelotvornije odgovorila zahtjevima manjina:
- funkcije u kojima takva administracija može preuzeti prvenstvenu ili znacajnu nadležnost ukljucuju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, covjekovu okolinu, lokalno planiranje, prirodne resurse, ekonomski razvoj, funkciju lokalne policije i stanovanje, zdravstvo I ostale socijalne službe;
- funkcije koje se dijele sa centralnim i regionalnim vlastima obuhvataju poreze, organizaciju sudstva, turizam i sport.
3. GARANCIJE
a) ustavna i pravna zaštita
Rješenja poboljšanja ucešca nacionalnih manjina u lokalnoj samoupravi trebalo bi uspostaviti zakonom.
Rješenja za unapredjenje ucešca manjina u procesu donošenja odluka, mogu se ustanoviti zakonom ili na drugi odgovarajuci nacin.
- rješenja koja se usvajaju ustavnim odredbama po pravilu zahtijevaju veci stepen društvene i parlamentarne podrške za njihovo usvajanje ili izmjenu
- promjene rješenja koje regulišu samoupravu, a koja su ustanovljena zakonom, cesto zahtijevaju podršku kvalifikovane vecine zakonodavnog tijela, autonomnog tijela ili tijela koje prestavljaju nacionalne manjine, ili oba ova organa,
- periodicni nadzor rješenja koja regulišu samoupravu i ucešce manjina u donošenju odluka mogu da omoguce da se ustanovi da li bi takva rješenja trebalo promjeniti u svijetlu stecenih iskustava i izmijenjenih okolnosti,
- mogu se razmotriti privremena ili postepena rješenja koja bi omogucila provjeru i razvoj novih oblika ucešca. Ovakva rješenja mogu se uspostaviti zakonskim putem ili na neformalan nacin, u odredjenom vremenskom periodu, tako da se mogu produžavati, mijenjati ili okoncati u zavisnosti od postignutog uspjeha.
b) pravni ljekovi - Ukoliko konsultacije, dogovori ili neki drugi alternativni mehanizmi ne riješe eventualni spor, tada se može racunati i na rješavanje sporova sudskim putem, poput sudskog nadzora nad djelatnostima zakonodavne ili upravne vlasti, što podrazumijeva da država posjeduje nezavisno, dostupno i nepristrasno sudstvo, cije se odluke poštuju; Preporucuju se i neki dodatni mehanizmi za rješavanje sporova, kao štu su, na primjer, pregovori, utvrdjivanje cinjenica, posredovanje, arbitraža, ombudsman za nacionanlne manjine i specijalne komisije.
ODIHR – Smjernice za ucešce nacionalnih manjina u izbornom procesu (Varšava, 2001)
9. Dokumenti Evropske unije
Osnovni dokumenti:
1. Ugovor o EU (1992)
2. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice (1997)
3. Povelja o osnovnim pravima u Evropskoj uniji (2000)
Evropski savjet:
1.Deklaracija o rasizmu i ksenofobiji (1991)
2. Zajednicka akcija usvojena od Savjeta na osnovu clana K.3 Ugovora o EU, koja se odnosi na suzbijanje rasizma i ksenofobije (1996)
3. Deklaracija Savjeta i predstavnika vlada država clanica o poštovanju razlicitosti i borbi protiv rasizma i ksenofobije (1997)
4. Direktiva Savjeta 2000/78/EC kojom se sprovodi princip jednakog postupanja sa licima bez obzira n rasno ili etnicko porijeklo(2000),
5. Direktiva Savjeta 2000/750/EC kojom se uspostavljaju opšti okviri za jednako postupanje u zapošljavanju i profesijama (2000)
6. Odluka Savjeta 2000/750/EC kojom se ustanovljava akcioni program Zajednice za borbu protiv diskriminacije (2000)
Akti Evropskog parlamenta:
1. Rezolucija o Povelji Zajednice o regionalnim jezicima i kulutrama i o Povelji o pravima etnickih manjina (1981)
2. Rezolucija o mjerama u korist manjinskih jezika i kultura (1983)
3. Rezolucija o jezicima i kulturama regionalnih i etnickih manjina u Evropskoj zajednici (1987)
4. Rezolucija o jezickim i kulturnim manjinama u Evropskoj zajednici (1994)
5. Direktiva EP i Savjeta o zaštiti pojedinaca u vezi sa obradom licnih podataka i slobodnim kretanjem tih podataka (1995)
6. Rezolucija o rasizmu, ksenofobiji i antisemitizmu i o daljim koracima za suzbijanje rasne diskriminacije (1998)
7. Rezolucija o regionalnim i manje korišcenim evropskim jezicima (2001)
Akti Komisije:
1. Saopštenje Komisije: Suzbijanje rasizma, ksenofobije i antisemitizma u državama kandidatima (1999)
U odnosu na Savjet Evrope i OEBS, EU je sve do Ugovora iz Mastrihta bila manje odredena u pogledu manjinskih, pa i ljudskih prava uopšte. Njegovim stupanjem na snagu Evropska unija je u cl. 6. Ugovora propisala da su principi slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavina prava, principi koji su zajednicki svim zemljama clanicama.
Istovremeno, cl. 49 konsolidovanog teksta ovog Ugovora odreden je odnos Unije prema buducim zemljama clanicama, na nacin što njihovo buduce clanstvo vezuje za cl.6, st.1. Ugovora, cineci njegovo poštovanje uslovom za pokretanje procesa prijema u clanstvo. U funkciji prevazilaženje mogucih nedoumica u pogledu uslova za clanstvo potrebno je pomenuti dogovor država clanica na sastanku Evropskog savjeta (politicki organ kojega cine najviši predstavnici država clanica) u Kopenhagenu 1993 godine, kojim je potvrden stav prema prijemu u clanstvo EU za pridružene zemlje clanice iz Centralne i Istocne Evrope koje izraze želju za tim. Te zemlje ce prema ovom standardu postati punopravne clanice kada ispune sljedece kriterijume (tzv. Kopenhaški kriterijumi):
? Politicke: stabilnost institucija koje osiguravaju demokratiju, pravnu državu, poštovanje ljudskih prava i manjina,
? Ekonomske: postojanje efikasnog tržišnog privredivanja i sposobnost preduzeca da izdrže tržišni pritisak snaga u Uniji i
? Administrativne: sposobnost preuzimanja obaveza koje proizilaze iz clanstva ukljucujuci sprovodenje ciljeva politicke, ekonomske i monetarne unije.
Još jedan dokument EU, iako ne do kraja dosljedno i precizno, poziva na obavezu poštovanja odredenih standarda koji se direktno ili inidirektno ticu manjinskih prava. U preambuli Povelje o temeljnim pravima EU iz 2000.godine stoji da ovaj dokument, uz poštovanje nacela subsidijarnosti, reafirmiše ova prava kao rezultat ustavne tradicije i medunarodnih obaveza zemalja clanica, Ugovora o EU i Ugovora o zajednicama. Ovaj dokument se dalje poziva na obavezu poštovanja Evropske konvencije o osnovnim pravima i ljudskim slobodama, socijalnih povelja koje su donijele Evropske zajednice i Savjet Evrope, kao i praksu dva suda: Evropskog suda pravde (organ Unije) i Evropskog suda za ljudska prava (organ Savjeta Evrope).
Uživanje temeljnih prava u EU cini njeno pravo i obavezu prema drugim ljudima, ljudskoj zajednici uopšte i buducim generacijama. Tri su bitne odredbe koje se mogu podvesti pod režim manjinskih prava:
? clan 20. Povelje koji propisuje svaciju jednakost pred zakonom;
? cl.21. prema kojemu je zabranjena svaka diskriminacija, ukljucujuci i onu koja se odnosi na pripadnost etnickoj manjini. Prema istoj odredbi, u kontekstu primjene ugovora i bez obzira na njihove pojedinacne odredbe svaka diskriminacija u odnosu na nacionalnost je zabranjena; i
? cl.22.koji propisuje da ce Unija poštovati kulturnu, vjersku i jezicku razlicitost.
Strategija manjinske politike upravo je sredstvo za implementaciju svih navedenih medunarodnih standarda u ovoj oblasti.
II INSTITUCIONALNI OKVIR POLITIKE MANJINSKIH PRAVA U CRNOJ GORI
1. Ljudska prava i zaštita manjina u Ustavu
Ustav Crne Gore daje pravnu osnovu za promovisanje, jacanje i unaprjedenje zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda i potvrduje obavezu Crne Gore da poštuje medunarodne standarde u tom kontekstu. Gotovo polovina clanova Ustava(68 od 158) se odnose na ljudska prava i slobode, cime je normativno potvrden njihov znacaj.
Osnovne odredbe Ustava sadrže tri odredbe, suštinske za uživanje ljudskih prava i sloboda. Clanom 6 data je opšta garancija zaštite ljudskih prava i sloboda, kao nepovrjedivih kategorija. Clan 7 propisuje zabranu izazivanja mržnje ili netrpeljivosti po bilo kojem osnovu, a clan 8 propisuje zabranu diskriminacije, kao opšteg preduslova za uživanje svih ljudskih prava i sloboda. Tacnije, u clanu 8 jemci se zabrana svake »posredne ili neposredne diskriminacije po bilo kom osnovu«, a takode » nece se smatrati diskriminacijom propisi i uvodenje posebnih mjera koji su usmjereni na stvaranje uslova za ostvarivanje nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zaštite lica koja su po bilo kom osnovu u nejednakom položaju. Posebne mjere se mogu primjenjivati, samo dok se ne ostvare ciljevi zbog kojih su preduzete«, što ostavlja prostor za uspostavljanje dodatnih mehanizama zaštite i unapredenja prava manjina, odnosno integraciju manjina sa ocuvanjem svoje posebnosti.
Dio drugi Ustava, sastavljen od 65 clanova, posvecen je ljudskim pravima i slobodama, gradanskim i politickim, ekonomskin, socijalnim i kulturnim, kao i pravima manjina.
Pored nacionalnog zakonodavstva, kojim se garantuje poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda, kao i prava manjina, Crna Gora je, odredbom clana 9 Ustava, utvrdila da potvrdeni i objavljeni medunarodni ugovori i opšteprihvacena pravila medunarodnog prava su sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka, te da imaju primat nad domacim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose ureduju drugacije od unutrašnjeg zakonodavstva.
Od instrumenata UN-a, to su: Pakt o gradanskim i politickim pravima, sa oba fakultativna protokola, kao i Pakt o socijalnim, ekonomskim i kulturnim pravima, Konvencija o statusu izbjeglica, sa Protokolom, Medunarodna konvencija o eliminisanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencija o eliminisanju svih oblika diskriminacije prema ženama, Konvencija o pravima djeteta, Konvencija protiv mucenja ili drugih okrutnih, necovjecnih ili ponižavajucih postupakaili kazni. Takode, Crnu Goru obavezuje i Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, ali ne kao ugovorna, vec kao medunarodno obicajno-pravna obaveza.
Od instrumenata Savjeta Evrope, to su: Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija o sprecavanju mucenja i necovjecnih ili ponižavajucih kazni ili postupaka, Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, Povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, Evropska socijalna povelja.
2. Posebna - manjinska prava
Pored osnovnih ljudskih prava i sloboda, u cilju zaštite ukupnog nacionalnog identiteta, Ustav i zakoni Crne Gore manjinama daju i set dodatnih prava.
Ustav u Dijelu drugom, u clanovima 79 i 80 pripadnicima manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica jemci prava i slobode, koja mogu koristiti pojedinacno i u zajednici sa drugima, kao i zabranjuje asimilacija pripadnika manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica. Država je dužna da zaštiti pripadnike manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica od svih oblika nasilne asimilacije.
USTAVOM se jemce sljedeca posebna - manjinska prava:
• na izražavanje, cuvanje, razvijanje i javno ispoljavanje nacionalne, etnicke, kulturne i vjerske posebnosti;
• na izbor, upotrebu i javno isticanje nacionalnih simbola i obilježavanje nacionalnih praznika;
• na upotrebu svog jezika i pisma u privatnoj, javnoj i službenoj upotrebi;
• na školovanje na svom jeziku i pismu u državnim ustanovama i da nastavni programi obuhvataju i istoriju i kulturu pripadnika manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica;
• da u sredinama sa znacajnim ucešcem u stanovništvu organi lokalne samouprave, državni i sudski organi vode postupak i na jeziku manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica;
• da osnivaju prosvjetna, kulturna i vjerska udruženja uz materijalnu pomoc države;
• da sopstveno ime i prezime upisuju i koriste na svom jeziku i pismu u službenim ispravama;
• da u sredinama sa znacajnim ucešcem u stanovništvu tradicionalni lokalni nazivi, imena ulica i naselja, kao i topografske oznake budu ispisani i na jeziku manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica;
• na autenticnu zastupljenost u Skupštini Crne Gore i skupštinama jedinica lokalne samouprave u kojima cine znacajan dio stanovništva, shodno principu afirmativne akcije;
• na srazmjernu zastupljenost u javnim službama, organima državne vlasti i lokalne samouprave;
• na informisanje na svom jeziku;
• da uspostavljaju i održavaju kontakte sa gradanima i udruženjima van Crne Gore sa kojima imaju zajednicko nacionalno i etnicko porijeklo, kulturno- istorijsko nasljede, kao i vjerska ubjedenja;
• na osnivanje savjeta za zaštitu i unapredenje posebnih prava.
3. Zakonodavni okvir
Zakonom o manjinskim pravima i slobodama (Sl. list RCG br. 31/06, 51/06 i 38/07), na bliži nacin ureduje set manjinskih prava i mehanizme zaštite tih prava. Zakon se odnosi na ocuvanje nacionalnog identiteta manjina, tj. zaštita od asimilacije manjina, kao i omogucavanje djelotvornog ucešca manjina u javnom životu. Zakon je uskladen sa:
Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima;
Deklaracijom o pravima pripadnika nacionalnih ili etnickim vjerskih i jezickih manjina;
Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i sloboda;
Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina;
Evropskom poveljom o regionalnim i manjinskim jezicima;
Preporukama Visokog komesara OEBS-a za nacionalne manjine, iz Haga, Osla i Lunda;
Smjernicama za ucešce nacionalnih manjina u izbornom procesu.
Odredbom clana 33 Zakona o manjinskim pravima i slobodanma propisano je da manjine i njihovi pripadnici, u cilju unapredenja sloboda i prava manjina, mogu osnovati svjet.Manjina može izabrati samo jedan savjet, koji broji od 17 do 35 clanova i to na period od cetiri godine. Savjet cine: poslanici sa manjinske liste, clanovi Vlade koje predlažu predstavnici te manjinske liste, predsjednici opština u kojima manjina cini vecinu i drugi poslanici i clanovi Vlade, kao i predsjednici opština iz odnosne manjine, koji to žele, predsjednici manjinskih parlamentarnih stranaka, kao i predsjednici odbornickih klubova manjinskih stranaka. Ostali clanovi savjeta biraju se tajnim glasanjem, na elektorskoj skupštini odnosne manjine. Clanovi savjeta biraju predsjednika i sekretara savjeta tajnim glasanjem, iz reda svojih clanova. Savjet donosi budžet, statut i poslovnik o svom radu, kojim se ureduju pitanja od znacaja za rad savjeta. Sredstva za finansiranje savjeta obezbjeduju se budžetom Crne Gore. Odredbom clana 34 propisano je da upisom u evidenciju Ministarstva savjet stice svojstvo pravnog lica.
Odredbom clana 35 Zakona utvrdene su nadležnosti savjeta i to: predstavlja i zastupa manjinu; podnosi predlog državnim organima, organima lokalne uprave i javnim službama za unapredenje i razvoj prava manjina i njihovih pripadnika; podnosi inicijativu Predsjedniku Crne Gore da zakon kojim se narušavaju prava manjina i njihovih pripadnika ne proglasi; ucestvuje u planiranju i osnivanju vaspitno-obrazovnih institucija; daje micljenje na predmetne programe koji izražavaju posebnost manjina; predlaže upis odredenog broja studenata na Univerzitet Crne Gore; pokrece inicijativu za izmjenu propisa i drugih akata kojima se ureduju prava pripadnika manjina; vrše i druge poslove u skladu sa ovim zakonom.
Ukoliko se poredi sadržina Zakona o manijinskim pravima i slobodama sa odredbama važeceg Ustava, onda ona cini sasvim solidan zakonski okvir za dalju implementaciju manjinskih prava i sloboda. Medutim, kako se radi o sistemskom propisu neophodno je ustanoviti mehanizme kojima se obezbjeduje njegova puna sektorska primjena (zakonska i prakticna - izvršavanje zakona) u onim oblastima koje cine društveni i državni okvir za ostvarivanje manjinskih prava.
U cilju implementacije Zakona o manjinskim pravima i slobodama, Ministarstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava je donijelo Pravila za prve izbore savjeta manjina i Uputstvo o jedinstvenim obrascima za sprovodenje izbora za clanove savjeta (Sl. list RCG br. 46/07). Ova Pravila i Uputstva preciziraju sastav i broj clanova savjeta manjina, nacin izbora savjeta, nacin sazivanja i rada elektorske skupštine, nacin izbora clanova savjeta, a daju i jasna uputstva u ovom procesu. Ovim aktima stvorene su pravne pretpostavke za izbor prvih savjeta manjina. Ministarstvo dalje sprovodi aktivnosti na formiranju savjeta .
4. Nadležne institucije i tijela
U Crnoj Gori zaštitom prava i unapredenjem položaja manjina bavi se nekoliko veoma znacajnih institucija i organa. U prvom redu je tu Ministarstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava, koje ima za cilj da prati i proucava, te vrši zaštitu prava manjina u skladu sa Ustavom, zakonima i medunarodnim dokumentima koji se odnose na istu problematiku, a u skladu sa demokratskim trendovima kojima Crna Gora teži.
U Skupštini Crne Gore osnovano je stalno radno tijelo - Odbor za ljudska prava i slobode, koji razmatra pitanja, pogotovu normativne predloge, iz oblasti ljudskih i manjinskih prava.
Shodno zakonskim rješenjima, do sada su održane elektorske sjednice skupština za izbor clanova sljedecih savjeta: Nacionalni savjet Hrvata(31. 01. 2008), Bošnjacki savjet (15. 03. 2008), Romski savjet (23. 03. 2008), Muslimanski savjet(29. 03. 2008) i Albanski savjet (19. 04. 2008).
Skupština je donijela Odluku o osnivanju Fonda za manjine (Sl.list br. 13/08) radi podrške aktivnostima znacajnim za ocuvanje i razvoj nacionalnih, odnosno etickih posebnosti manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica i njihovih pripadnika u oblasti nacionalnog, etickog, kulturnog, jezickog i vjerskog identiteta.
Takode, kao samostalna i nezavisna institucija djeluje i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda.
III OSNOVNI PODACI O POLOŽAJU MANJINA U CRNOJ GORI
1. Statisticki podaci
U Crnoj Gori u periodu od 1946. do 2003. godine sedam puta je vršen popis stanovništva obuhvatajuci i nacionalnu strukturu (1948., 1953., 1961.,1971., 1981., 1991. i 2003. godine).. Tehnika popisa stanovništva se razlikovala od popisa do popisa, postepeno se usavršavala, te je u kasnijim popisima sistematicniji pristup i preciznija obradu podataka.
T1 - STANOVNISTVO PREMA NACIONALNOJ ILI ETNICKOJ PRIPADNOSTI
PREMA POPISU 1948. 1953. , 1961. i 1971. GODINE
1948 1953 1961 1971
Broj % Broj % Broj % Broj %
Crnogorci 342.009 90,67 363.686 86,62 383.988 81,37 355.632 67,15
Srbi 6.707 1,78 13.864 3,30 14.087 2,99 39.512 7,46
Jugosloveni 6424 1,53 15.59 0,33 10.943 2,07
Albanci 19.425 5,15 23.460 5,59 25.803 5,47 35.671 6,74
Muslimani 30.665 6,50 70.236 13,26
Hrvati 6.808 1,80 9.814 2,34 10.664 2,26 9.192 1,74
Ostali 2.240 2.625 5.128 8.418
UKUPNO 377.189 100 419.873 100,0 471.894 100,0 529.604 100,0
Izvor: Monstat, 2008;
Medutim, pri koristenju popisnih rezultata, treba voditi racuna o tome da ne postoji potpuna uporedivost definicija stalnog, odnosno ukupnog stanovništva u Popisu 2003. i ranijim popisima. U popisima 1981. i 1991. godine pored stanovništva u zemlji, u stalno stanovništvo su ubrajani i crnogorski gradani na privremenom radu u inostranstvu, kao i clanovi porodice koji su s njima boravili u inostranstvu.
U skladu s medjunarodnim preporukama, u Popisu 2003.godine, osim stanovništva u zemlji, u sastav stalnog stanovništva ulaze crnogorski gradani ciji je rad, odnosno boravak u inostranstvu kraci od godinu dana, kao i strani državljani koji u Crnoj Gori rade ili borave u svojstvu clanova porodice duže od godinu dana.
Prema rezultatima popisa stanovništva iz 2003. godine, ukupan broj stanovnika u Crnoj Gori je 620.145. Nacionalna struktura stanovništva je bila sledeca: Crnogoraca ima 267.669 ili 43,16%; Muslimana 24.625 ili 3,97%; Srba 198.414 ili 31,99%; Albanaca 31.163 ili 5,03%; Hrvata 6.811 ili 1.10%; Bošnjaka 48.184 ili 7,77%; Roma 2.601 ili 0,42%.
.
Takode, treba istaci da se na zadnjem popisu stanovništva posebno vodilo racuna da su, u sredinama gdje pripadnici manjina cine vecinu ili znacajan dio stanovinštva, popisivaci bili iz redova tih manjina.
Podaci o nacionalnom sastavu stanovništva u popisu 2003. godine prikupljeni su na osnovu slobodnog izjašnjavanja stanovnika. Clanom 34. tadašnjeg Ustava, gradanima je bila zajamcena potpuna sloboda izjašnjavanja o nacionalnoj pripadnosti. Prema istom clanu, gradanin je imao pravo i da se ne izjasni po ovom pitanju.
T 2 - STANOVNISTVO PREMA NACIONALNOJ ILI ETNICKOJ PRIPADNOSTI
PREMA POPISU 1948. 1953. , 1961. i 1971. GODINE
1981 1991 2003*
Broj % Broj % Broj %
Crnogorci 400.488 68,54 380.467 61,86 267.669 43,16
Srbi 19.407 3,32 57.453 9,34 198.414 31,99
Jugosloveni 31.243 5,35 26.159 4,25 1.860 0,30
Albanci 37.735 6,46 40.415 6,57 31.163 5,03
Muslimani 78.080 13,36 89.614 14,57 24.625 3,97
Bosnjaci 0,00 0,00 48.184 7,77
Hrvati 6.904 1,18 6.244 1,02 6.811 1,10
Romi 1.471 0,25 3.282 0,53 2.601 0,42
Ostali 2.741 0,47 2.383 0,39 4.486 0,72
Neizjasnjeni/neopredjeljeni 301 0,05 1.944 0,32 26.906 4,34
Regionalna pripadnost 1.602 0,27 998 0,16 1.258 0,20
Nepoznato 4.338 0,74 6.076 0,99 6.168 0,99
UKUPNO 584.310 100,00 615.035 100,00 620.145 100,00
Izvor: Monstat, 2008;
2. Etnicki sastav stanovništva Crne Gore po opštinama (Popis 2003)
T 3 UKUPNO Crnogorci % Srbi % Albanci % Bošnjaci % Muslimani % Hrvati % Romi i Egipcani Ostali %
Andrijevica 5.785 25,13 69,61 0,00 0,00 0,14 0,03 0,00 5,08
Bar 40.037 47,25 27,68 7,61 2,30 6,43 0,65 0,16 7,92
Berane 35.068 25,52 46,51 0,10 16,15 6,56 0,13 0,34 4,69
Bijelo Polje 50.284 17,77 40,32 0,06 22,63 15,78 0,09 0,26 3,08
Budva 15.909 45,33 40,87 0,35 0,15 1,28 1,12 0,37 10,53
Danilovgrad 16.523 67,84 25,51 0,04 0,01 0,35 0,28 0,03 5,94
Žabljak 4.204 43,03 50,26 0,00 0,00 0,02 0,05 0,00 6,64
Kolašin 9.949 50,65 44,77 0,01 0,01 0,32 0,11 0,00 4,13
Kotor 22.947 46,81 30,91 0,33 0,07 0,46 7,68 0,30 13,44
Mojkovac 10.066 54,77 41,12 0,02 0,09 0,14 0,04 0,00 3,82
Nikšic 75.282 62,64 26,74 0,04 0,20 0,92 0,18 0,59 8,71
Plav 13.805 5,54 18,93 19,70 49,32 5,71 0,03 0,00 0,78
Plužine 4.272 32,61 60,51 0,00 0,00 0,02 0,02 0,00 6,84
Pljevlja 35.806 21,52 60,11 0,02 5,21 8,14 0,04 0,00 4,97
Podgorica 169.132 56,96 26,27 5,50 1,36 2,60 0,42 0,83 6,06
Rožaje 22.693 1,94 3,98 4,44 82,09 6,65 0,02 0,07 0,81
Tivat 13.630 29,95 35,19 1,06 0,27 1,14 19,54 0,40 12,45
Ulcinj 20.290 11,93 7,44 72,14 1,46 3,36 0,38 0,57 2,72
Herceg Novi 33.034 28,60 52,88 0,08 0,24 0,67 2,42 0,64 14,48
Cetinje 18.482 90,67 4,62 0,23 0,03 0,12 0,27 0,70 3,37
Šavnik 2.947 46,83 47,44 0,00 0,00 0,17 0,10 0,00 5,46
CRNA GORA 620.145 43,16 31,99 5,03 7,77 3,97 1,10 0,46 6,52
3. Fakticko stanje u oblasti zakonodavne reforme i implementacije propisa
Proces aktuelnih zakonodavnih reformi u Croj Gori obuhvatio je skoro sve oblasti regulisanja, pri cemu je zakonodavac bio ogranicen primjenom dostignutih medunarodnih standarda. Jedan od modela sistemskog regulisanja pojedinih oblasti svakako je i Zakon o manjinskim pravima i slobodama, koji propisuje citav niz obaveza državnih i drugih organa u implementaciji manjinskih prava i sloboda. Obzirom da se radi o sistemskom, a istovremeno sui generis propisu prirodno je da se ostali zakonski akti ujednacavaju (ne i usaglašavaju jer se radi o aktima iste pravne snage) sa odredbama ovog Zakona, koji istovremeno mora biti usaglašen sa Ustavom i medunarodnim standardima.
Pored zakona koji štite prava manjina iz drugih oblasti (obrazovanje, mediji i informisanje, kultura, lokalna samouprava itd.), Crna Gora je prihvatila i znacajne medunarodne dokumente iz ove oblasti, prije svega evropske imperativnopravne propise Savjeta Evrope - Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina i Evropsku povelju o regionalnim i manjinskim jezicima. Shodno obavezama prema SE, prvi državni izvještaji o sprovodenju ovih dokumenata su proslijedeni na relevantne adrese od strane resornog ministarstva.
Može se konstatovati, generalno govoreci, da je jedan broj, sada važecih zakonskih propisa u Crnoj Gori, (djelimicno ili u cjelini), prihvatio koncept poštovanja i zaštite manjinskih prava, na nacin što je to u odredbama zakona propisao. Njihov osnovni nedostatak je što sistem izvršavanja zakona nije u cjelosti obezbijedio efikasno, djelotvorno i blagovremeno pravno sredstvo za njihovo ostvarivanje ili pak precizirao nacin i postupak ostvarivanja pojedinih prava.
Imajuci u vidu navedenu generalnu ocjenu, a u skladu sa definisanim ustavnim okvirom, Strategija se fokusira na nekoliko kljucnih pitanja:
1. Autenticnu politicku reprezentaciju (izborno zakonodavstvo)
2. Zastupljenost u državnim i organima lokalne samouprave (propisi o državnoj i lokalnoj upravi, ukljucujuci zakonodavstvo o državnim i službenicima lokalne samouprave)
3. Procesna prava (upotreba jezika i pisma u postupcima pred sudskim i drugim organima u podrucjima sa znacajnim ucešcem manjina u ukupnom stanovništvu)
4. Posebna identitetska obilježja (upotreba nacionalnih simbola i obilježavanje nacionalnih praznika)
5. Izdavanje službenih isprava (upis na sopstvenom jeziku i pismu)
6. Kulturna obilježja (podsticaj pravima uz materijalnu pomoc države)
7. Obrazovanje (kao širi i medunarodno priznati standard) i školovanje na jeziku manjina (institucionalni pristup i sadržina obrazovnih programa)
8. Informisanje (u okviru nacionalnih javnih radio-difuznih servisa i glasila)
9. Uspostavljanje kontakata van Crne Gore (sa gradanima i udruženjima sa kojima manjine imaju zajednicko nacionalno i etnicko porijeklo, kulturno-istorijsko nasljede, kao i vjerska ubjedenja)
10. Institucionalno organizovanje tijela sa ciljem neposredne ili posredne zaštite manjinskih prava
3.1. Autenticna politicka reprezentacija (izborno zakonodavstvo)
Postojeci zakonski okvir otklonio je nedostatke u pogledu ustavnog osnova za rješenje pitanja autenticne zastupljenosti i afirmativne akcije u politickoj reprezentaciji manjina. Obzirom da su odredbe važeceg Zakona o manjinskim pravima i slobodama u pogledu izbornog modela suspendovane kao neustavne u odnosu na predhodni Ustav, to ostaje obaveza intervencije zakonodavca u pogledu pronalaženja odgovarajuce forme i sadržine u daljoj razradi ustavnih garancija. U svakom slucaju, osim što se cini potrebnim u smislu održanja nivoa dostignutog standarda, takva intervencija treba biti i u funkciji osnaživanja manjina i njihove uloge u politickom životu države i njenom funkcionisanju. Iako Ustav nije donio odgovore na konkretna pitanja o normativnoj identifikaciji manjina, postojeci statisticki podaci zasnovani na rezultatima posljednjeg popisa stanovništva cine zadovoljavajucu podlogu na osnovu koje ce se ovo pitanje projektovati i rješavati.
U pogledu politicke participacije, može se zakljuciti da je ovo pitanje samo djelimicno uskladjeno sa medjunarodnopravnim standardima o zaštiti manjinskih prava. Postojeca rješenja, zasnovana na principima afirmativne akcije, suštinski se odnose samo na jednu manjinu, dok za ostale ovo nije riješeno. Konzistentno i cjelovito rješenje ovog pitanja spada u domen prioriteta ove Strategije.
3.2. Zastupljenost u državnim i organima lokalne samouprave (propisi o državnoj i lokalnoj upravi, ukljucujuci zakonodavstvo o državnim i službenicima lokalne samouprave)
Ucešce ili zastupljenost pripadnika manjina u državnim organima proporcionalno svom ucešcu u ukupnom stanovništvu ima uporište u postojecem zakonodavstvu. Medutim, taj koncept je potrebno dograditi ustanovljavanjem sistema evidencije i uskladivanja istog sa standardima zaštite podataka o licnosti, cime bi se te evidencije stavile iskljucivo u funkciju svrhe za koju su i ustanovljene. Prethodno, sistem obrazovanja i edukacije treba iskoristiti za stvaranje kadrovske osnove za ispunjenje ovog standarda, uz jednako vezivanje za etnicku pripadnost, strucnost i referentnost kao ciljeve ukupne reforme uprave. To se posebno odnosi na oblasti u kojima je koncept edukacije i usavršavanja službenika i nosilaca javnih funkcija zaživio i na nivou zakona (pravosude, uprava i sl.). Drugim rijecima, pitanje srazmjerne zastupljenosti manjina u organima državne uprave i na nivou organa lokalne uprave fakticki uopšte nije riješeno, iako je propisano na nivou temeljne ustavne kategorije. Ne postoje ni približno pouzdani statisticki podataci, koji bi pokazali fakticko stanje. U postojecim kadrovskim evidencijama manjinski aspekt nije obradjen.
3.3. Procesna prava (upotreba jezika i pisma u postupcima pred sudskim i drugim organima u podrucjima sa znacajnim ucešcem manjina u ukupnom stanovništvu)
Ustavni koncept koji propisuje upotrebu službenog jezika clanom 13 Ustava utvrdeno je da je službeni jezik u Crnoj Gori crnogorski, a da su u službenoj upotrebi i srpski, bosanski, albanski i hrvatski jezik. Takode, iz tabele etnicke strukture Crne Gore po popisu 2003. godine, može se vidjeti da su jezici svih nacionalnih kategorija koje su zastupljene sa više od 1% u ukupnom stanovništvu Crne Gore, Ustavom utvrdeni kao službeni jezici u službenoj upoterbi.Ovaj koncept nešto je širi od onog koji nudi procesno i materijalno zakonodavstvo. Osim potrebe za ujednacavanjem zakonskih tekstova u odnosu na nova ustavna rješenja, namece se i pitanje cjelishodnosti pojedinih normi u odnosu na oblast koju regulišu i svrhu koja se želi postici. Pojedina zakonska rješenja, ili njihov veci dio, vežu pravo upotrebe manjinskog jezika i pisma za teritoriju na kojoj živi manjina u vecem broju.
U procesnom zakonodavstvu koncept upotrebe manjinskog kao službenog jezika se vezuje za službeni jezik koji je u upotrebi u sudu ili drugom organu, pri cemu u organizacionoj strukturi nijesu definisani organi prema teritorijalnoj nadležnosti pred kojima se vodi postupak u skladu sa navedenom zakonskom normom. Zato je vrlo važno odrediti karakter takve norme, dajuci joj precizniju sadržinu kroz poseban zakon o upotrebi službenog jezika ili inovirati postojece propise o organizaciji državnih organa u kojima ce se definisati i ovo pitanje. U svakom slucaju, potrebno je usaglasiti postojece procesno zakonodavstvo dovodeci sadržinu norme u istu ravan u svim zakonima, tim prije što se isti standard koristi i u sudskom i u upravnom postupku.
Kao dodatna garancija zaštite manjinskih prava u postupcima pred nacionalnim sudovima moguc je izbor rješenja poput važece norme u prekršajnom zakonodavstvu i parnicnom postupku, gdje se, pored mogucnosti korišcenja svojeg jezika, propisuje i obaveza suda, odnosno sudije, da na to ukaže stranki u postupku.
U pogledu upotrebe jezika manjina u sistemu obrazovanja, može se konstatovati da su, u principu, ispoštovani medjunarodno pravni standradi, koji se odnose na ovu problematiku. Naime, kada je rijec o albanskom jeziku, onda treba ukazati da je on zastupljen na svim obrazovnim nivoima, od predškolskog do visokoškolskog. Isto se može konstatovati za sferu informisanja na albanskom jeziku. Sa druge strane, kada je rijec o upotrebi jezika pred državnim organima treba ukazati da postoje mnoge normativne nejasnoce i nedoumice, koje je potrebno razriješiti mjerama ove strategije. Osim toga, za ovaj segment ne postoje pouzdani empirijski podaci. Kada se radi o jeziku ostalih manjina, problem je mnogo lakši, jer je u pitanju srodan ili zajednicki jezik, pri cemu ne postoje takve lingvisticke barijere za razumijevanje. Ovo pitanje treba detaljno normativno urediti i na koje se odnose predložene mjere strategije. Osim toga, istice se da su se norme koje garantuju upotrebu jezika i pisma prilikom izdavanja licnih isprava pocele dosljedno primjenjivati. Isto tako pripadnicima manjina omoguceno je da licne podatke u službenim ispravama mogu upisati na svojem maternjem jeziku u pismu.
3.4. Posebna identitetska obilježja (upotreba nacionalnih simbola i obilježavanje nacionalnih praznika)
Zaštita identiteta manjinskih zajednica se može posmatrati sa dva nivoa: a) zaštite individualnih prava pripadnika manjina i njihovih identitetskih obilježja i b) zaštite nacionalnih simbola, toponima, natpisa i slicno kao kolektivnih obilježja.
Kada se to tice nacionalnih simbola, toponimskih odrednica, natpisa i slicno važi isti standard, pri cemu se mora utvrditi zakonska norma o odnosu manjinskog jezika ili jezika etnicke zajednice i njihovog pisma prema službenom jeziku i pismu koje je u upotrebi u Crnoj Gori (nacin isticanja, redosljed ispisivanja, itd.).
3.5. Izdavanje službenih isprava (upis na sopstvenom jeziku i pismu)
Jedan dio propisa uzeo je u obzir pravo pripadnika manjina da koriste svoj jezik i pismo kod upisa u službene evidencije, pri cemu su evidentirani problemi u izvršavanju ovih zakona (Zakon o licnom imenu, npr.). Drugi propisi pak eksplicitno ne pominju ovaj standard poput Zakona o maticnim knjigama, iako se posrednim putem može izvuci zakljucak da se to pravo ostvaruje na osnovu odredbi drugih zakona. Radi pravne sigurnosti potrebno je ustanoviti jezicki i alfabetski standard u svim zakonima koji se ticu upisa u službene evidencije i izdavanja službenih isprava, clanom 5 stav 2 Predloga zakona o licnom imenu predvideno je da:,,Licno ime pripadnika manjinskog naroda ili druge manjinske nacionalne zajednice(u daljem tekstu: manjine) upisuje se u maticni registar na njegovom jeziku i pismu, ukoliko se pripadnik manjine drukcije ne opredijeli.“ Clanom 3 stavom 2 i 3 Predloga zakona o maticnim registrima predvideno je da:,,Podaci u maticnim registrima koji se odnose na pripadnike manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica upisuju se i na jeziku i pismu tih manjina, u skladu sa zakonom. Izvodi i uvjerenja iz maticnih registara za pripadnike manjina izdaju se i na jeziku i pismu manjine kojoj pripada, u skladu sa zakonom.“
Odredbom clana 7 Zakona o licnoj karti(„Sl. list CG“, br. 12/07) propisano je da se obrazac licne karte štampa na crnogorskom i na engleskom jeziku i popunjava na crnogorskom jeziku, a da se za gradane koji u službenoj upoterebi koriste srpski, bosanski, albanski ili hrvatski jezik, sadržaj obrazaca licne karte i odgovarajuci podaci, unose i na tim jezicima, na zahtjev podnosioca, osim imena i prezimena, koji se unose na jeziku i pismu podnosioca. Takode, Zakon o putnim ispravama („Sl. list CG“, br. 21/08 i 25/08) clanom 15 propisano je da se obrasci putnih isprava štampaju na crnogorskom jeziku, latinicnim pismom, kao i na engleskom i francuskom jeziku, a popunjavaju se na crnogorskom jeziku, latinicnim pismom; a da se za pripadnika manjinskog naroda ili druge manjinske nacionalne zajednice, prezime i ime u obrascu putne isprave, na zahtjev podnosioca, unosina jeziku i pismu manjine kojoj pripada u skladu sa Ustavom, posebnim zakonom ili medunarodnim ugovorom i standardima. Na zahtjev podnosioca, prezime i ime se može unijeti i cirilicnim pismom.
3.6. Kulturna obilježja (podsticaj pravima uz materijalnu pomoc države)
Opšta obaveza države u ocuvanju i staranju o kulturnoj baštini dodatno je podignuta na veci nivo cinjenicom da je njena struktura i multietnicka i multikonfesionalna. Zbog toga je potrebno ustanoviti jasnu zakonsku normu koja se odnosi na kulturno nasljede razlicitih etnickih grupa i obavezu države da se podjednako stara o njemu kao i o kulturnom nasljedu vecine, uz apostrofiranje cinjenice da se radi o ukupnom kulturnom blagu države Crne Gore. Na taj nacin ce se, osim ukazivanja na pozitivnu obavezu države, podsticati širi društveni osjecaj o potrebi ocuvanja ukupne kulturne baštine i spomenicnog fonda Crne Gore, sa svim njenim kulturnim, etnickim i etnološkim razlicitostima kao opštom vrijednošcu.
Generalno govoreci, u pogledu zaštite kulturnog identiteta manjinskog korpusa, takodje se može konstatovati da su suštinski primjenjeni medjunarodnopravni standardi, a ovdje su problemi i mnogo manje izraženi, jer je kulturno nasljede manjina dio jednistvenog kulturnog nasljeda Crne Gore. Isto tako, evidentno je da, na javnom servisu, nema dovoljno kvalitetnih sadržaja, kojima se predstavlja kultura i kulturna baština manjina.
3.7. Obrazovanje (kao širi i medunarodno priznati standard) i školovanje na jeziku manjina (institucionalni pristup i sadržina obrazovnih programa)
Sistemski zakoni u oblasti obrazovanja uvažili su koncept opšte ustavne garancije o obrazovanju manjina, kako na nivou opštih ciljeva i principa obrazovanja, tako i na nivou pojedinacnih odredbi. Suštinski je citav sistem usmjeren na integraciju manjina, uz ocuvanje njihovog identiteta. U praksi su moguce situacije komplikovanja zakonskog rješenja kada ne postoji manjinski kadar za ukljucivanje u nastavni proces, odnosno ukoliko angažovano nastavno osoblje ne posjeduje paralelno znanje jezika manjine i službenog jezika u Crnoj Gori, što cini bitan faktor integrisanja manjina.
U tom smislu je vrlo znacajno planiranje i programiranje studijskih programa koje dijelom treba da budu u funkciji zadovoljenja manjinskih standarda i paralelnog izucavanja jezika manjine. Moguci nedostatak se javlja na nivou visokog obrazovanja, odnosno strukture i broja institucija, upisne politike i sadržine programa za obrazovanje nastavnog kadra. Upisna politika na najvišem nivou obrazovanja je u nadležnosti visokoškolskih institucija i ona mora usvojiti pojedina zakonska rješenja koja se ticu manjina, u cemu država obezbjeduje nadzornu i kontrolnu funkciju, preuzima obavezu finansiranja u skladu sa svojim mogucnostima i na drugi nacin podstice institucije na ispunjenje standarda o obrazovanju manjina u skladu sa Zakonom. Ovaj pristup se primjenjuje, kako u institucionalnom smislu (organizovanje i podsticaj obrazovnim institucijama ili njihovim jedinicama u svim oblicima svojine), tako i sadržinski, po pitanju uredenja odnosa unutar obrazovnog sistema kao cjeline. U svakom slucaju, citav proces se mora projektovati tako da, osim ispunjenja forme, zadrži potreban nivo kvaliteta obrazovanja radi ostvarenja ciljeva u oblasti manjinskih prava. Iako Zakon o obrazovanju odraslih nije propisao posebne standarde, evidentno je da se i na ovu sferu obrazovanja primjenjuju ista opšta nacela kao i za druge korisnike obrazovnog procesa, pa samim tim i na obrazovanje pripadnika manjina.
Poseban akcenat potrebno je staviti na izdavacku djelatnost (zakonom ustanovljena oblast od javnog interesa) i modele obezbjedenja udžbenika i didaktickog materijala koji su u funkciji blagovremenog i kontinuiranog opskrbljivanja nastavnika i ucenika/studenata za realizaciju nastavnih planova i programa. Ovo time prije što su njegove odredbe anahrone i podliježu obaveznom inoviranju.
3.8. Informisanje manjina (u okviru nacionalnih javnih radio-difuznih servisa i glasila)
Informisanje manjina (kao i vecine) je djelatnost od posebnog interesa koji se ostvaruje osnivanjem i djelovanjem nacionalnih javnih servisa. Zakon o radio-difuziji propisao je obavezu emitera javnih radio difuznih servisa da:
• proizvode i emituju programe namijenjene svim segmentima društva, bez diskriminacije, posebno vodeci racuna o specificnim društvenim grupama kao što su djeca i omladina, manjinske etnicke grupe, hendikepirani, socijalno i zdravstveno ugroženi i dr.;
• njeguju kulturu javne komunikacije i jezicke standarde;
• proizvode i emituju programe koji izražavaju kulturni identitet naroda, nacionalnih i etnickih grupa;
• proizvode i emituju programe na maternjem jeziku nacionalnih i etnickih grupa na podrucjima na kojima žive;
• u vrijeme predizborne kampanje, na osnovu posebnih pravila, obezbjeduju ravnopravno predstavljanje politickih stranaka, koalicija i kandidata koji imaju prihvacene kandidature i izborne liste;
• medusobno saraduju i razmjenjuju programske sadržaje koji su od interesa za gradane Republike;
Zakon o javnim radio-difuznim servisima je propisao mogucnost osnivanja regionalnih radio i televizijskih stanica. Koncept koji je zaživio u praksi pokazuje regionalni trend, ali ne zadovoljava kriterijum etnicke zastupljenosti pojedinih regiona, što je bila svrha zakonske norme. U isto vrijeme lokalni javni servisi nijesu profunkcionisali na nacin da obezbijede kvalitetno i sadržajno informisanje manjinskih zajednica širom Crne Gore. Tako se dovodi u pitanje imperativna norma iz cl.7. Zakona o javnim radio-difuznim servisima, odnosno njena upotrebna vrijednost u praksi. Osim toga, suština norme nije samo u zadovoljenju jezickog standarda, vec i u domenu kulturnih, etnickih i drugih identitetskih karakteristika manjina koje su predmet informisanja.
Posebnu odgovornost za implementaciju ovih standarda imaju razlicita upravljacka i nadzorna tijela za sprovodenje ovih zakona, kao i parlamentarna struktura koja djelimicno vrši imenovanje clanova tih tijela. Narocito se to odnosi na Savjet RTCG koji u okviru svoje nadležnosti formira Komisiju za programske sadržaje na albanskom i jezicima drugih manjina. U okviru ovog tijela se moraju preduzeti aktivnosti na identifikaciji efikasnih modela preko kojih ce se u dovoljnom obimu i kvalitetu ostvarivati javni interes informisanja manjinskih zajednica u Crnoj Gori. Cilj ovih mjera treba biti pravovremeno, objektivno i kvalitetno informisanje manjina o svim aspektima politickog, kulturnog, javnog i uopšte društvenog života Crne Gore, a narocito u onim pitanjima koja su od vitalnog znacaja za status manjina i njihovih pripadnika. Na taj nacin ce prosta zakonska norma dobiti životni oblik u vidu podloge za aktivno ucešce u procesu donošenja odluka na svim nivoima.
3.9. Uspostavljanje kontakata van Crne Gore (sa gradanima i udruženjima sa kojima manjine imaju zajednicko nacionalno i etnicko porijeklo, kulturno-istorijsko nasljede, kao i vjerska ubjedenja)
U skladu sa ustavnom garancijom o povezivanju i kontaktima manjina sa gradanima i udruženjima van Crne Gore, država je dužna da omoguci i podstice takve procese kao vid saradnje, koja ne može biti usmjerena protiv temeljnih državnih interesa i medunarodnog pravnog statusa Crne Gore. Prirodno je da tako ustanovljeni procesi saradnje i povezivanja doprinose regionalnoj stabilnosti i saradnji, jednako kao i medunarodnom ugledu Crne Gore.
3.10. Institucionalno organizovanje tijela sa ciljem neposredne ili posredne zaštite manjinskih prava
Zakonom o manjinskim pravima i slobodama propisana je mogucnost osnivanja nacionalnih savjeta u cilju unapredenja prava i sloboda pripadnika manjina i njihovih kolektiviteta. Imajuci u vidu znacaj ovih tijela i njihove kompetencije jasno je da ona mogu bitno uticati na položaj manjinskih zajednica koje ih sacinjavaju. Uloge države treba da bude u funkciji osnaženja ovih tijela kao autentnicnih zastupnika svojih etniciteta, pri cemu je jedini prerogativ vlasti kontrola zakonitosti samog procesa, odnosno implementacije normi u skladu sa Zakonom.
Konacno, kao poseban vid ocuvanja medusobnog povjerenja i tolerancije ova Strategija ukazuje na citav niz kaznenih i prekršajnih odredbi kojima su zaprijecene vrlo rigorozne kazne za izazivanje rasne i vjerske netrpeljivosti, uvredu pripadnika nacionalnih manjina i etnickih grupa, kao i druge oblike odgovornosti za postupke usmjerene na remecenje dobrih interetnickih odnosa u Crnoj Gori. Iako su i sami mediji registrovali znacajan broj takvih postupaka, organi gonjenja i sudovi su u vrlo malom broju slucajeva procesuirali ovakve pojave, što mora biti prevazideno odlucnom i zajednickom akcijom svih državnih institucija u narednom periodu.
IV STRATEGIJA MANJINSKE POLITIKE KAO OSNOV ZA SPROVODJENJE POLITIKE VLADE CRNE GORE U OBLASTI POŠTOVANJA I ZAŠTITE PRAVA MANJINA
1. CILJEVI I ZADACI STRATEGIJE MANJINSKE POLITIKE
Strategija manjinske politike, saglasno clanu 7 Zakona o manjinskim pravima i slobodama, predstavlja planski akt kojim Vlada definiše mjere za sprovodjenje ovog Zakona i unaprijedivanja uslova života manjina, unaprijedivanje mjera i aktivnosti, kao i što vecu integraciju Roma, i ako je clanom 7 Zakona predvideno donocenje jedinstvene strategije manjinske ,imajuci u vidu važnost i specificnost pitana položaja Roma, Vlada Crne Gore se opredijelila da usvoji posebnu strategiju za poboljšanje položaja Roma, Aškalija i Egipcana, što je i uradeno 2007. godine.
U tom pogledu Strategija predstavlja skup konkretnih mjera i aktivnosti u narednom desetogodišnjem periodu pravnog , politickog, ekonomskog, socijalnog kulturno-informativnog, obrazovnog i svakog drugog karaktera, kao i definisanje nosilaca, rokova i finansijskih troškova, prije svega resora Vlade Crne Gore, u cilju opšteg poboljšanja položaja manjina i njihove bolje integracije u društvene tokove.
U Strategiju treba ugraditi sve medunarodno-pravne standarde koji predvidaju institute priznavanja dodatnog seta prava manjinama i njihovim pripadnicima, koje nazivamo«afirmativna akcija«, »prefencijalni tretman«, »pozitivna diskriminacija« itd. Ovaj koncept, kao medunarodno-pravni standard, se odnosi na nacionalne, etnicke, rasne, vjerske, jezicke, kulturne manjine. To su tzv. dodatna prava, koja se priznaju da bi se zaštitio identitet manjina i omogucila fakticka ravnopravnost manjinskog stanovništva.
Strategijom se stvaraju preduslovi za implementaciju politike zaštite i unapredenja manjinskih prava u Crnoj Gori, što podrazumijeva konkretnu primjenu medunarodno-pravnih i na njima zasnovanih ustavnih i zakonskih standarda koji se odnose na ljudska i manjinska prava. Strategija takode podrazumijeva koordinirane, udružene i sinhronizovane napore i aktivnosti Vlade Crne Gore, na finansijskom i svakom drugom planu, medunarodne zajednice ( prije svega aktivno sudjelovanje Savjeta Evrope, OEBS-a i EU), organizovanog civilnog sektora u Crnoj Gori, (posebno razlicitih nevladinih organizacija koje se bave zaštitom i unapredenjem ljudskih i manjinskih prava).
S obzirom da je clanom 1 Ustava Crne Gore definisano da je Crna Gora nezavisna i suverena država republikanskog oblika vladavine, a istovremeno i » gradanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde zasnovana na vladavini prava«, - bilo je neophodno, pri izradi ovog važnog dokumenta, analizirati pozitivna komparativna iskustva savremenih demokratskih država u ovoj važnoj politici.
Istovremeno, potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Crne Gore sa Evropskom unijom, oktobra 2007.godine, Crna Gora je preuzela obavezu da, u okviru politickih kriterijuma pridruživanja, utvrdi i strategiju manjinske politike, u duhu najbolje prakse evropskih dražava.
Imajuci u vidu dinamiku evropskih integracija i preuzete obaveze po Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, osnovni zakonodavni i institucionalni okvir, kao i kratkorocni i srednjorocni prioriteti u oblasti manjinske politike definisani su u strateškom dokumentu – Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2012.godina (Poglavlje I, Politicki kriterijumi, oblast 1.2. Ljudska prava i zaštita manjina).
Cilj ove Strategije je da doprinese unapredjenju ostvarivanja prava manjina i edukaciji javnosti o vrijednostima i znacenju uvažavanja i zaštite manjina, meduetnickoj toleranciji, te modelima organizacije suživota u multietnickim zajednicama, kao nezaobilaznih uslova za cjelovitu demokratizaciju i puni razvoj crnogorskog društva na putu u evropske integracije.
Strategija, kao skup institucionalizovanih, sveobuhvatnih, sistematizovanih i kontinuiranih mjera politike Vlade Crne Gore u odnosu na pripadnike manjina i zajednice, ima za osnovni cilj primjenu i ostvarenje svih ljudskih i manjinskih prava predvidenih medunarodnopravnim instrumentima i ustavno-pravnim sistemom Crne Gore. Podrobnije, mjere predvidene Strategijom treba da omoguce stvaranje svih neophodnih pravnih, politickih, društveno-ekonomskih i kulturoloških predpostavki za konkretno i realno ostvarivanje pomenutih medunarodno-pravnih i ustavno-pravnih standarda, kako bi se suštinski i kvalitativno poboljšao položaj pripadnika manjinskih naroda i zajednica u Crnoj Gori i one u potpunosti integrisale u crnogorsko društvo. U tom smislu, vrhovni, ali trajni i kontinuirani cilj Strategije je integracija bez asimilacije svih pripadnika manjina i manjinskih zajednica kao kolektiviteta u crnogorsku državu i društvo.
Ovaj koncept – integracije bez asimilacije - je esencijalna komponenta miroljubivog, demokratskog, pluralistickog društva zasnovanog na vladavini prava i poštovanju ljudskih i manjinskih prava. U takvom socijalnom kontekstu, održivost, afirmacija i unaprijedenje razlicitosti uslov je dinamicke i dugorocne stabilnosti i kohezije društva. Dakle, iako vrhovni cilj Strategije, integracija bez asimilacije, nije samostalni cilj za sebe, vec i sredstvo za ostvarenje vece demokraticnosti, integrisanosti, kohezije i stabilnosti crnogorskog društva i države. To je takode važan preduslov za patricipaciju i ukljucenje u Euroatlanske integracione procese. Ne treba posebno isticati da je puna primjena ljudskih i manjinskih prava, odnosno stvaranje adekvatnog pravnog, politickog, društveno-ekonomskog i kulturološkog ambijenta u tom kontekstu, vrlo konkretna i kratkorocna obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom Unijom.
Ostvarenje ovog vrhovnog cilja Strategije je dugorocan i kontinuiran politicki proces koji ukljucuje sukcesivno ostvarivanje niza znacajnih i brojnih pod-ciljeva, koji su suštinski i gradivni elementi ovog glavnog cilja i koji zajedno treba da rezultiraju njegovom konacnom realizacijom.
U tom smislu, mjere predvidene Strategijom treba prije svega da obezbjede pravnu i fakticku zabranu bilo kakve diskriminacije i nejednakosti, odnosno da omoguce punu pravnu i fakticku jednakopravnost medu svim clanovima društva i razlicitim društvenim grupama, posebno manjinama i manjinskim narodima. Jednakopravan tretman pripadnika manjinskih naroda i zajednica nadalje i suštinski znaci usvajanje i primjenu niza mjera pozitivne ili afirmativne akcije, u odnosu na pripadnike manjinskih naroda i zajednica, jer se samo na taj nacin može postici stvarna i puna ravnopravnost-jednakopravnost svih gradana Crne Gore. Podrobnije, mjere afirmativne akcije treba da omoguce jednakost društvenih šansi-mogucnosti za pripadnike manjinskih naroda, jer se bez njihovog adekvatnog, aktivnog i punopravnog ucešce u društvenom i politickom životu Crne Gore ne može ostvariti glavni cilj Strategije – integracija bez asimilacije. Zabrana diskriminacije i mjere afirmativne akcije su važna predpostavka za ostvarenje još jednog znacajnog cilja Strategije koji se ogleda u potpunom i iskrenom poimanju i prihvatanju Crne Gore kao sopstvene države, od svih pripadnika manjinskih naroda i zajednica.
Sastavni dio ovog cilja je eliminisanje, ili makar smanjenje na najmanju mogucu mjeru postojeceg, ne zanemarljivog jaza izmedu propisanog - normativno proklamovanog koncepta zaštite manjina i faktickog, realno ostvarenog stepena zaštite prava pripadnika manjinskih naroda i njihovih zajednica. Ovo takode ukljucuje usvajanje nekih novih (protiv diskriminacije na primjer) i uskladivanje velikog broja postojecin zakona sa pomenutim medunarodnopravnim standardima o zaštiti ljudskih i manjinskih prava.
Mjere predvidene ovom Strategijom takode imaju za cilj da omoguce punu i stvarnu zaštitu, afirmaciju i unaprijedenje jezika, kulture i identiteta svih pripadnika manjinskih naroda i njihovih zajednica kao kolektiviteta, u najvecoj mogucoj mjeri, u skladu sa pomenutim medunarodnopravnim standardima o zaštiti ljudskih i manjinskih prava. Integracija pripadnika manjinskih naroda i zajednica u crnogorsku državu i društvo, ne samo da ne smije ici na uštrb njihove kulture i identiteta, vec ona fakticki nije moguca na drugi nacin osim kroz pozitivne mjere koje afirmišu i unaprijeduju identitet i kulturno stvaralaštvo manjinskih naroda. U širem društvenom i kulturološkom kontekstu, identiteti i kulture manjinskih naroda su sastavni dio identiteta i kulture Crnre Gore kao pluralisticko-demokratskog, tolerantnog, multi-kulturnog i multi-konfesionalnog društva i zajednice. Zbog toga su mjere predvidene Strategijom, posebno u ovom cilju, u najvišem, dugorocnom interesu crnogorske države i društva, a ne samo u interesu pripadnika manjinskih naroda i njihovih zajednica.
Nadalje, jedan od najvažnijih ciljeva ove Strategije je obezbjedenje efektivne i djelotvorne participacije pripadnika manjinskih naroda u upravljanju državom i društvom, jer je to važan preduslov zaštite ostalih manjinskih prava i prihvatanja Crne Gore kao sopstvene države. Posebna ili dodatna politicka-participativna prava su važan segment zaštite identiteta i kulture, ali i neophodna predpostavka za aktivno ucešce manjinskih naroda u društvenom i politickom životu. Na taj nacin se stvaraju uslovi za njihovu politicku subjektivizaciju, odnosno dugorocnu i trajnu društvenu emancipaciju. Posebna politicka prava treba da omoguce pripadnicima manjinskih naroda adekvatno ucešce u vršenju vlasti i donošenju odluka, posebno onih koje se ticu manjina neposredno, ali i svih ostalih, od interesa za razvoj i prosperitet Crne Gore kao cjeline. Odgovarajucom zastupljenošcu u svim granama vlasti, u lokalnoj samoupravi i ucešcem u donošenju politickih odluka, pripadnici manjinskih naroda i zajednica preuzece svoj dio odgovornosti kako za sopstveni razvoj i napredak, tako i za napredak i razvoj Crne Gore kao cjeline. Konacno, efektivna politicka participacija pripadnika manjinskih naroda i zajednica ce nesumnjivo dodatno osnažiti unutrašnji i medunarodni legitimitet Crne Gore kao nezavisne i demokratske države.
Jedan od važnih ciljeva Strategije je unaprjedenje prijateljskih i dobrosusjedskih odnosa sa državama iz najbližeg okruženja, odnosno državama maticnih naroda manjina iz Crne Gore. U tom kontekstu Strategija je nesumnjivo u funkciji ostvarivanja spoljne politike Crne Gore i njenog osnovnog prioriteta, odnosno uspostavljanja najboljih prijateljskih i dobrosusjedskih odnosa sa državama sa kojima se Crna Gora granici. Ostvarenje i primjena mjera predvidenih Strategijom ce omoguciti uspostavljanje kvalitativno sadržajnijih odnosa sa susjednim državama, zasnovanih na punom povjerenju i razumjevanju. Integrisane i zašticene manjine su suštinski most povezivanja i prijateljstva medu susjednim državama, faktor politicke, kulturne, ekonomske i svake druge saradnje, svojevrsna garancija da ce se druga-eventualno sporna pitanja rješavati u duhu uzajamnog povjerenja i razumjevanja. U tom kontekstu, Strategijom se ostvaruju i širi spoljnopoliticki ciljevi, prije svega oni koji se ticu ispunjenja uslova iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, za eventualni prijem u NATO, kao i clanskih obaveza iz Savjeta Evrope i OEBS-a.
Potpunija integracija pripadnika manjinskih naroda i zajednica, uz ocuvanje i afirmaciju njihovog identiteta i kulture, ukljucuje u izvjesnom smislu i stvaranje sadržajnijih i produbljenijih politickih i društveno-kulturoloških odnosa u cilju uspostavljanja punog, trajnog i iskrenog povjerenja u cjelokupnom crnogorskom društvu po pitanjima manjinske zaštite. Ovo ukljucuje stavove i mišljenja medu pojedincima, društvenim grupama, u odnosu na medije, lokalne samouprave, kulturne, vjerske i državne institucije, najviše organe vlasti. U tom smislu, mjere predvidene ovom Strategijom treba da iniciraju i kvalitativno podspješe uspostavljanje ovih novih odnosa zasnovanih na punom uzajamnom povjerenju i opšte-društvenom i kulturnom konsensusu da je zaštita, afirmacija i integracija manjina u najvišem nacionalnom interesu crnogorske države i društva.
Osnovni kratkorocni cilj Strategije je dalja institucionalizacija državne politike Crne Gore prema pripadnicima manjinskih naroda i njihovih zajednica u narednom desetogodišnjem periodu. U skladu sa predloženim mjerama, Vlada kao cjelina i odgovarajuca ministarstva posebno, kao i organi lokalne samouprave, uz aktivno ucešce i saradnju politickih, kulturnih i nevladinih organizacija pripadnika manjinskih naroda i ostalih kompetentnih aktera civilnog društva, usvojice konkretne planove i programe aktivnosti u cilju primjene propisanih mjera. Vlada ce preduzeti sve neophodne kadrovske, funkcionalne, edukativne, finansijske i strukturalne mjere u cilju obezbjedenja pune primjene Strategije, kao i odgovarajuce mehanizme nadzora nad tim aktivnostima.
U tom kontekstu Vlada ce formirati posebnu grupu – Komisiju za pracenje sprovodjenja Strategije na nivou Vlade, (koja ce kasnije pratiti i realizaciju usvojenih planskih dokumenata u ovoj oblasti kao oblik horizontalne koordinacije i zajednickog izvještavanja), kao i interresorske radne grupe na nivou najvažnijih ministarstava za najvažnije oblasti akcije, odrediti specijalne povjerenike u odgovarajucim ministarstvima, javnim službama i organima lokalne samouprave, koji ce neposredno odgovarati Vladi i Komisiji za sprovodenje Strategije. Komisija utvrduje plan i program aktivnosti za primjenu Strategije za svaku godinu, ocjenjuje postignute rezultate i predlaže promjene i dopune Strategije na godišnjem nivou. Predstavnici manjinskih naroda i zajednica i njihovih nevladinih organizacija bice adekvatno zastupljeni u ovim tijelima na nivou Vlade, radnim grupama ministarstava i organa lokalne samouprave.
Drugim rijecima, konkretne godišnje planove i programe sprovodenja predloženih aktivnosti pripremice i usvojiti Komisija za implementaciju strategije u saradnji sa Ministarstvom za zaštitu ljudskih i manjinskih prava, drugim resornim ministarstvima i kompetentnim predstavnicima civilnog sektora u skladu sa raspoloživim materijalno-finansijskim sredstvima.
Na navedenih nacin postici ce se:
- Institucionalizacija državne politike i obaveza prema manjinama, u skladu sa Strategijom
- Donošenje odgovarajucih planova i programa za realizaciju Strategije
- Utvrdjivanje nosilaca poslova za realizaciju zadataka, utvrdjenih Strategijom, na svim nivoima vlasti
- Formiranje radnih tijela za implementaciju Strategije
- Obezbjedjenje sredstava za primjenu Strategije, u skladu sa dinamikom njene realizacije
Ostvarenje pomenutih ciljeva nalaže preduzimanje niza sveobuhvatnih, kontinuiranih, uzajamno-povezanih mjera i aktivnosti koje, kako je to vec istaknuto, podrazumjevaju poštovanje, zaštitu i stvaranje uslova za primjenu osnovnih ljudskih i manjinskih prava za sve pripadnike manjinskih naroda i njihovih zajednica, individualno i kolektivno.
2. PODRUCJA DJELOVANJA, PRIORITETI I ROKOVI
2. 1. IZRADA SVEOBUHVATNE STATISTICKO-ANALITICKE STUDIJE O MANJINAMA
Po ugledu na neke susjedne države (npr. Hrvatska), neophodno je izvršiti studiozno istraživanje o demografskim, ekonomskim, pravnim, socijalnim, kulturnim i drugim aspektima koji determinišu položaj manjinske populacije. Studija bi trebala biti koordinisana izmedju resornog ministarstva i ostalih ukljucenih institucija koji ce odrediti Vlada Crne Gore;
ROK: Imajuci u vidu kompleksnost materije, nedostatak podataka i relativno slabu statisticku osnovu u ovoj oblasti, a posebno osjetljivost pojedinih pitanja koja zadiru u subjektivnu procjenu stanja, rok za izradu studiju odreduje se na vrijeme godinu dana od dana usvajanja Strategije.
2. 2. ZABRANA DISKRIMINACIJE
- Donošenje sistemskih antidiskriminacionih propisa, u skladu sa medjunarodnim standardima i ustavnim normama o zabrani diskriminacije; ova mjera spada u najviše prioritete koji cine obavezu Vlade i Skupštine Crne Gore;
- Usaglašavanje postojecih i donošenje novih zakona, radi usaglašavanja nacionalnih propisa sa medjunarodnim standardima (ovo je dugorocni cilj u kojem se prioriteti utvrdjuju u skladu sa dinamikom pristupanja integrativnom procesu);
- U ovom kontekstu u skladu sa ciljevima i prioritetima spoljne politike Crne Gore, razmotrice se mogucnost i potreba za zakljucivanjem bilateralnih ugovora sa susjednim drzavama u cilju djelotvornije i efikasnije, obostrane zaštite manjina i njihovih pripadnika.
ROK: U okviru ovog podrucja djelovanja prioritetno je donijeti Opšti anti-diskriminatorni zakon kao osnovu za uredenje odnosa u više sektorskih politika, s tim što on ima posebnu težinu po pitanju realizacije Strategije. Na osnovu ovog propisa, vršice se uskladivanje dinamike i revizija sadržine strateških mjera u oblasti manjinske politike. Rok za realizaciju ovog cilja je jedna godina.
2. 3. UPOTREBA JEZIKA I PISMA
- normativno uredjenje upotrebe jezika i pisma, na lokalnom, regionalnom i državnom nivou; ovo ukljucuje ujednacavanje procesnog i materijalnog zakonodavstva, u skladu sa pomenutim medjunarodnopravnim standardima; upotrebu jezika i pisma od strane manjina u skladu sa relevantnim ustavnim garancijama; u tom kontekstu, obezbijedice se uslovi za izvršavanje ovih zakona, koji podrazumijevaju organizacione, funkcionalne i kontrolne mehanizme. Predložene mjere predvidjaju i obezbjedjenje tehnicko-administrativnih uslova;
- posebno ce se precizirati upotreba jezika u obilježavanju toponima i službenih natpisa u podrucjima gdje pripadnici manjina žive u vecem broju;
- obaveza države je i da obezbijedi prevod osnovnih pravnih i politickih dokumenata kao i prevod medunarodnih dokumenata koji se ticu ljudskih i manjinskih prava na jezik manjina, prevashodno na albanski jezik. Ove aktivnosti moguce je koordinirati kroz regionalne programe podrške za prevodjenje koje ce ponuditi EU (IPA, prekogranicni programi saradnje, drugi programi).
- navedene mjere ce se preduzeti uz ucešce nadležnih organa državne uprave i lokalne samouprave, uz koordinativnu ulogu Ministrstva za zaštitu ljudskih i manjinskih prava
ROK: Pitanje jezika u kontekstu ostvarivanja zaštite prava manjina sagledava se sa dva aspekta: prvi, koji cini mogucnost sistemskog rješavanja ovog pitanja donošenjem posebnog zakona o jeziku(cima) u službenoj upotrebi, cime bi se obezbijedila linearna primjena ovog propisa u svim oblastima zakonodavstva, i drugi model koji podrazumijeva ujednacavanje jezickog standarda u procesnom i materijalnom zakonodavstvu putem zakonodavne intervencije u razlicitim sektorskim politikama (uprava, pravosude, obrazovanje, itd.)
Zavsno od modela koji se odabere, rok za donošenje sistemskog zakona iznosi najviše jedna godina od usvajanja strategije, a ako se donese odluka o ujednacavanju više sistemskih propisa, rok iznosi najviše dvije godine, odnosno kraj 2009.godine.
2.4. OBRAZOVANJE
Odnosi se na nastavne planove i programe; nastavu na jezicima manjina; nadležnost resornog ministarstva u saradnji sa Ministarstvom za zaštitu ljudskih i manjinskih prava i kompetentnim nevladinim organizacijama uz preduzimanje, što obuhvata slijedece mjere i aktivnosti:
2.4.1. PREDŠKOLSKO, OSNOVNO I SREDNJOŠKOLSKO OBRAZOVANJE: izmjena i uskladjivanje nastavno-naucnih i vaspitno-obrazovnih programa u cilju ukljucivanja adekvatnih sadržaja iz kulture, tradicije i istorije manjina. Ovo podrazumijeva unošenje ovih sadržaja kao obaveznih u vaspitno-obrazovni proces na svim nivoima. Svi ucenici, i pripadnici manjina i vecina, treba da imaju ove dodatne sadržaje; takodje:
- u glavnom gradu, i u sredinama gdje pripadnici albanskog naroda predstavljaju vecinu, treba omoguciti fakultativno ucenje albanskog jezika u osnovnim i srednjim školama;
- kontinuirano obezbjedjenje školovanja kadrova, koji predaju jezike, kulturu, istoriju i tradiciju manjina;
- omoguciti zakonske i druge mjere, koje ce omoguciti punu participaciju roditelja u odabiru programskih nastavno-vaspitnih sadržaja, u skladu sa tradicijom;
- obezbjedjenje kontinurane saradnje sa državama maticnih naroda manjina iz Crne Gore u cilju razmjene ucenika i nastavnog osoblja;
- afirmisanje nacela gradjanskog obrazovanja i vaspitanja, kao i humanitarnih vrijednosti u duhu tradicije, kulture i istorije manjina u nastavnim i vaspitnim sadrzajima;
- obezbjedjenje ucešca kompetentnih predstavnika manjina u radu nadležnih institucija koje definišu i usvajaju nastavno-naucne i vaspitno-obrazovne programe,
- obezbjedjenje ucešca predstavnika djacke manjinske populacije u organima djacke participacije (npr. djacki parlament),
- godišnji plan i program ovih aktivnosti utvrdjuje resorno ministarstvo zaduženo za oblast obrazovanja, u saradnji sa Ministarstvom za ljudska i manjinska prava;
- ustanovljavanje blažeg kriterijuma za racionalizaciju seoske školske mreže u mjestima gdje žive manjine;
- obezbjedenje kvalitetnijeg obrazovanja manjina u pogledu ucenja službenog jezika u Crnoj Gori.
- šira profilacija i specijalizacija srednješkolskog obrazovanja, u sredinama gdje manjina predstavlja vecinu, kako bi se obezbijedilo ocuvanje tradicionalnih zanimanja manjine;
2.4.2. OBEZBJEDJENJE DOSTUPNOSTI VISOKOG OBRAZOVANJA SVIMA, uz primjenu principa afirmativne akcije, preduzece se sljedece mjere:
- kontinuirano obezbjedjenje školovanja i stipendiranje kadrova dodiplomskog, postdiplomskog i doktorskog nivoa; državni univerzitet treba da razmotri mogucnost preuzimanja posebnih mjera u cilju upisa nekoliko studenta na ove studijske programe svake školske godine;
- obezbjedjenje školovanja i stipendiranja kadrova iz pripadnika manjina za ucešce u policiko-administrativnim poslovima države; ovo podrazumijeva obavezu Pravnog fakulteta, FPN, Ekonomskog fakulteta UCG da svake godine odredi/stvori preduslove za postizanje manjinske upisne kvote;
- afirmacija, odnosno stvaranje povoljnih uslova za prijem odredjenog broja saradnika (eventualno i nastavnog kadra) iz manjinske populacije u saradnicki ugovorni odnos na državnom univerzitetu;
- ubrzavanje i pojednostavljivanje procesa nostrifikacije univerzitetskih diploma iz regiona;
- instutucionalizovanje saradnje sa državnim visokoškolskim ustanovama iz okruženja u cilju razmjene studenata, profesora, istraživaca, organizovanje i izrada zajednickih projekata u ovom kontekstu; godišnji plan i program realizacije ove; aktivnosti donosi UCG, u saradnji sa dva resorna ministarstva;
- izdvajanje sredstava iz budžeta UCG za naucno-istraživacke projekte u vezi sa istorijom, kulturom, jezikom i tradicijom manjina.
ROK: Imajuci u vidu dužinu trajanja obrazovnog ciklusa, Strategijom se projektuje maksimalan rok od cetiri godine koji obuhvata eventualnu zakonodavnu intervenciju, donošenje ili izmjenu postojecih nastavnih planova i programa, a kao poseban razlog utvrdivanja ovakvog roka navodi se potreba implementacije ovih programa koja se najcešce sprovodi u naznacenom roku.
2.5. KULTURA (TRADICIJA)
U cilju afirmacije kulture manjina, preduzece se sljedeže aktivnosti:
- ocuvanje kulturne baštine, kulturno-istorijskih spomenika, tradicije manjina, obezbjedice se zakonskim i drugim mjerama, kojima treba da prethodi popisivanje i registracija kulturno-spomenickog blaga, kao cjelokupnog nasljedja države Crne Gore,
- preduzimanje konkretnih mjera u cilju konzervacije i ocuvanja spomenika (sakralni objekti, umjetnicka djela, relikvije, folklore, muzika, i dr), koji pripadaju manjinskoj kulturi,
- mjere u cilju kategorizacije spomenika manjinske kulture (iz Fonda za manjine treba izdvojiti znacajan procenat za finansitranje ovih aktivnosti);
- obezbjedjenje kontinuiranog prisustva i adekvatne dostupnosti navedenih kulturnih sadržaja svim gradjanima, posebno preko medija, a posebno onih ciji osnivac je država;
- navedene mjere u oblasti kulture, resorno ministarstvo zaduženo za oblast kulture, u saradnji sa Ministrastvom za zaštitu ljudskih i manjinskih prava i Zavodom za zaštitu spomenika kulture, treba sprovesti uz angažovanje nevladinog sektora i medjunarodnih organizacija, uz poseban naglasak na saradnji sa UNESCO-om;
- pospješivanje i pomaganje amaterizma manjina u kulturnom stvaralaštvu, posebno u oblasti muzike i folklora;
- obezbjedjenje finansijske podrške za objavljivanje periodike, sa posebnim naglaskom na književnost manjina;
- ustanovljavanje nagrade za najbolje djacke radove na jezicima manjina (pismeni radovi, pjesme, pripovjetke, eseji, anegdote, itd);
- cilj ovih mjera nije samo zaštita kulture i kulturnog identiteta manjina, vec i ocuvanje cjelokupne kulturne baštine Crne Gore;
- saradnja sa dijasporom i udruženjima iseljenika.
ROK: U ovoj oblasti, predmet djelovanja predstavlja trenutni i kontinuirani zadatak resornog Ministarstva i povezanih institucija. Medutim, Strategijom se definiše rok od dvije godine u kojemu treba sprovesti postupak registracije kulturnog i spomenicnog fonda i njegovog kategorisanja.
U istom periodu projektuje se kontinirani zadatak svih državnih organa na planu promocije jedinstvene kulturne baštine Crne Gore, koja treba da bude u funkciji zbližavanja gradana i valorizacije razlicitih etno-kulturnih vrijednosti, a istovremeno i model prožimanja u cilju podizanja svijesti o toleranciji, suživotu i multietnickom, multikonfesionalnom i multikulturnom skladu.
2.6. INFORMISANJE
- za potrebe pojedinih javnih radio-difuznih servisa RTCG može osnivati regionalne radio i televizijske studije s posebnom obavezom proizvodnje i emitovanja regionalnih programa i programa na jezicima manjina;
- sufinansiranje, od strane države i lokalne samouprave, programskih radio i TV sadržaja na jezicima manjina, koji su od znacaja za razvoj nauke, kulture ui informisanja;
- obezbedenje primjene posebnih zakonskih normi o osnivanju radnih tijela unutar upravljacke strukture javnog servisa
- institucionalizovano ucešce predstavnika manjina u tijelima, koja utvrdjuju programske sadržaje na javnom servisu;
- reemitovanje odgovarajucih radio i TV programa javnih servisa iz država najbližeg okruženja;
- mogucnost uvodjenja posebnog kanala na javnom servisu, posvecenog manjinama;
- u štampanim medijima u kojima je osnivac država, omoguciti svakodnevnu zastupljenost manjinskih sadržaja na jeziku manjine;
- u skladu sa raspoloživim sredstvima Fonda za manjine, obezbijediti sufinansiranje programskih sadržaja posvecenih manjinama.
ROK: Primjena ovih mjera treba da omoguci pravovremeno, potpuno, objektivno i kvalitetno informsinaje manjina, a posebno u onim pitanjima koja su od vitalnog znacaja za njihov status. Na planu realizacije ciljeva Strategije u ovom polju djelovanja projektuje se vrijeme od jedne godine u kojemu ce se analizirati rad i uloga javnih servisa, programski sadržaji u javnom i privatnom sektoru i podsticaji njhovoj multikulturalnosti, kao i uloga upravljackih i regulatornih tijela.
U toku ovog perioda izvršice se analiza potrebe formiranja posebnog kanala na javnom servisu ili restrukturiranja postojecih kanala i njihovih programskih sadržaja, koji bi bili u funkciji jacanja informativnog prostora posvecenog zaštiti i afirmaciji manjina i implementaciji manjinskih prava.
2.7. KOLEKTIVNI NACIONALNI IDENTITET
- potpuno normativno uredjenje slobodne upotrebe i zaštite nacionalnih simbola u skladu sa ustavom i raspoloživim medjunardonim standardima; ove mjere ukljucuju razlicite zakonodavne aktivnosti, u razlicitim sferama upotrebe nacionalnih simbola, a posebno pitanje krivicnopravne zaštite u ovoj materiji; ove mjere ce se sprovesti, u koordinaciji Ministarstva pravde i Ministarstva za zaštitu ljudskih i manjinskih prava, u narednom dvogodišnjem periodu;
- u ovim aktivnostima obratice se posebna dužna pažnja o ravnoteži interesa manjina i interesa zajednice – države Crne Gore, kao cjeline;
ROK: Ova materija je uredena Zakonom. Obzirom da se u jednom dijelu ove materije može intervenisati bez odlaganja (ustanovljavanje i upotreba nacionalnih simbola) uz poštovanje temeljnih ustavnih nacela i medunarodnih standarda, to se Strategijom projektuje vrijeme od jedne godine u kojemu ce se normativno urediti ova materija.
Obzirom da se paralelnim strategijama utvrduje vrijeme za sprovodenje reformi u oblasti krivicnog zakonodavstva, to se ovaj segment (krivicno pravna i upravno-pravna zaštita) djelovanja u oblasti manjinske politike projektuje na vrijeme od dvije godine, s tim da se u tom vremenu sprovede pracenje realizacije u oba segmenta, odnosno preispitati potrebu izmjene postojeceg Zakona ili donošenje novog.
2.8. POLITICKA PARTICIPACIJA I ZASTUPLJENOST U ORGANIMA VLASTI
- potpuno pravno regulisanje izbornog zakonodavstva u cilju primjene ustavnih odredbi o politickom predstavljanju manjina, na osnovu principa afirmativne akcije; ovo je jedna od najprioritetnijih mjera, koje treba da uradi posebna radna grupa, u kojoj ce biti zastupljeni i predstavnici manjina, resornog Ministrastva, kao i drugih organa državne uprave u cijoj nadležnosti su ova pitanja; u ovom procesu treba analizirati mogucnost podjele izbornog zakondavstva na državni i lokalni nivo;
- podsticanje osnivanja i funkcionisanja Savjeta manjina; ove aktivnosti ukljucuju posebne mjere za osnaživanje ovog procesa, pri cemu država treba da vrši kontrolu zakonitosti, a manjinskim zajednicama ostaje ekskluzivno pravo organizovanja i djelovanja na politickom planu u cilju ocuvanja identiteta i unaprijedjenja prava;
- preduzimanje faktickih aktivnosti, u cilju odgovarajuce zastupljenosti pripadnika manjina u izvršnoj i sudskoj vlasti; ovo podrazumijeva dugorocne aktivnosti u cilju školovanja i osposobljavanja odredjenog broja kadrova iz redova pripadnika manjina, uz finansijsku podršku države, u ovom cilju; Komisija za implementaciju Strategije starace se o ovom permanentnom zadatku za vrijeme njenog trajanja, kao i nakon toga; u ovim aktivnostima ce se voditi racuna o strucnosti i referentnosti, kao I o etnickoj zastupljenosti u kontekstu ukupne reforme državne uprave;
- za realizaciju ovih mjera potrebno je ustanoviti sistem kadrovskih evidencija, sa posebnim akcentom na manjinski aspekt kadrovskih evidencija, u skladu sa standardima zaštite podataka o licnosti, cime se te evidencije stavljaju u funkciju svrhe u koju su ustanovljeni;
- dosljedno sprovodjenje Zakona o lokalnoj samoupravi i principa decentralizacije, narocito u ekonomsko-finansijskom pogledu, kako bi se obezbijedila visok stepen finansijske nezavisnosti i samodrživosti lokalne uprave, u skladu sa standardima Savjeta Evrope;
- posebno se mora obratiti pažnja na odgovarajucu zastupljenost pripadnika manjina u strukturi organizacije specificnih institucija kao što su policija, Agencija za nacionalnu bezbjednost i vojska Crne Gore; ovaj princip treba primjenjivati na nacin da se zastupljenost ostvaruje na citavoj teritoriji Crne Gore, a ne samo u sredinama gdje je manjina vecinsko stanovništvo;
- ustanovice se sistem periodicnog izvještavanja sa naznacenim nosiocima obaveze, radi pracenja implementacije Strategije;
ROK: Prioritetno polje djelovanja u oblasti politicke participacije predstavlja potpuno i kvalitetno rješenje u domenu izbornog zakonodavstva sa donošenjem modela koji ce biti rezultat najšireg moguceg politickog konsenzusa i okvira sadržanog u medunarodnim standardima. Istovremeno, taj konsenzus se ne može ostvariti majorizacijom politickih interesa na štetu manjinskih zajednica i mora odražavati stvarni karakter principa afirmativne akcije. Imajuci u vidu period pune politicke aktivnosti na lokalnom i državnom nivou Strategija se zasniva na restiktivnom roku od šest mjeseci.
U pogledu proporcionalne zastupljenosti u organima državne i lokalne uprave Strategija projektuje rok od jedne godine za stvaranja jedinstvene kadrovske evidencije, sa posebnim akcentom na manjinski aspekt kadrovske evidencije, radi zadovoljenja ovog ustavnog principa.
Kada se to tice zastupljenosti u pravosudnim organima Strategija se oslanja na istovrsni akt u oblasti reforme pravosuda koji predvida rok od dvije godine (do kraja 2009.) u kojemu ce se stvoriti sistem kadrovskih evidencija, ukljucujuci manjinski aspekt kadrovskih evidencija, kao i modele edukacije nosilaca funcija u pravosudu. Ovi procesi moraju poci od pretpostavke da adekvatno ukljucivanje manjinskog pitanja kod odabira i edukacije u pravosudu (pored zahtjeva kvaliteta i referentnosti nosilaca funkcija) predstavlja poštovanje zagarantovanog ustavnog nacela u formalno pravnom smislu, a na sociološkom planu cini osnovu za sticanje dodatnog povjerenja u pravosude od strane pripadnika manjinskih zajednica.
2.9. RAZVOJNA I EKONOMSKA POLITIKA
- izrada planskih dokumenata, kojima se pospješuje regionalni razvoj i zapošljavanje, posebno, u podrucjima nastanjenim manjinskom populacijom, posebno u sjevernom dijelu Crne Gore;
- stimulusanje ekonomskih aktivnosti, koje su u funkciji razvoja nedovoljno razvijenih regiona u kojima pretežno žive manjinski narodi.
- ustanovljavanje posebnih zaštitnih mehanizama socijalne politike na regionalnom principu, sa posebnim ostvrom na stanje vulnerabilnih grupa (djeca, žene, starije osobe, osobe sa posebnim potrebama);
- decentralizacija socijalne politike (sistem socijalnog staranja);
- prioritetni razvoj infrastrukture (putna, energetska i dr.);
- podsticaj kreditnih plasmana ka projektima lokalnog i regionalnog znacaja;
ROK: U ovoj oblasti nije moguce utvrditi jedinstvene rokove obzirom da oni zavise od brojnih ekonomskih, politickih, demografskih i drugih faktora. Pa ipak, može se reci da to djelovanje mora ciniti kontinuiranu i dosljednu politiku ekonomskog razvoja pojedinih podrucja, zbog cega se rokovi vezuju za kratkorocne i dugorocne mjere u oblasti ekonomske i socijalne politike, ali i donošenje trenutnih politickih, ekonomskih i investicionih odluka koje su narocito od znacaja za nerazvijena podrucja u kojima pretežno žive pripadnici manjinskih zajednica.
Veoma važan rok može se postaviti za pocetak izgradnje puta Bar-Boljari - rok od godinu dana, za šta je nadležno resorno ministarstvo saobracaja, pomorstva I telekomunikacija, buduci da je ovaja projekat od izuzetnog znacaja za sve gradjane Crne Gore.
Strukturni rokovi u konceptu Strategije
Obzirom da je implementacija Strategije zasnovana na razvojnim fazama, to ce se kod njene implementacije voditi racuna o periodicnoj kontroli procesa realizacije koja je zasnovana na egzaktnim i empirijskim istraživanjima i pokazateljima (vidjeti mehanizme evaluacije). Ovi rokovi se u strukturi Strategije projektuju na vrijeme od jedne, dvije, tri, pet godina i ukupno vrijeme trajanja Strategije od deset godina u kojemu se predvida postizanje strateških ciljeva u odnosu na kulturne i sociološke matrice, odnosno promjene negativnih stavova u društvu.
3. METODI IMPLEMENTACIJE
a) Interdisciplinarni metod - zasnovan na opštem konceptu promocije, poštovanja, zaštite i unapredenja ljudskih i manjinskih prava (HR approach)
Kod implementacije Strategije ne odstupa se od modela interdsiciplinarnog pristupa, jer on korespondira sa opštim zahtjevom za poštovanjem, promocijom i zaštitom ljudskih prava u cjelini. Obzirom da koncept ljudskih, pa i manjinskih prava podrazumijeva mnogo više od samog normativno-pravnog okvira u kojemu se realizuje, to bi interdisciplinarni model implementacije i ucešce širokog institucionalnog i personalnog spektra zastupljenosti bilo jedino moguce rješenje, ako se želi postici bilo koji cilj utvrden Strategijom.
Ljudska i manjinska prava su pravni, politicki, sociološki, kulturni, demografski i svaki drugi fenomen, koji prakticno nema precizan i jedinstven disciplinarni okvir. Evidentno je da ce se implementacija odvijati odredenom dinamikom sa utvrdivanjem i realizacijom prioriteta. Interdisciplinarni metod treba jednako da omoguci kontinuirani višedimenzionalni pristup Strategiji na duži rok, ali isto tako i da pruži odgovore na pitanja koji i kakvi prioriteti su potrebni u smislu njihove sadržine, odnosno da li su prioriteti kao takvi ispoštovani u pogledu kvaliteta i utvrdenih rokova. Na taj nacin ce doci do izražaja stav pojednih struka, odnosno disciplina, kada se to tice ocjene vrijednosti i dometa same Strategije.
Pored evidentno objektivnih kriterijuma koji definišu status pripadnika manjine, postoji i citav niz subjektivnih kriterijuma koji opredjeljuju neko lice da se izjasni o svojoj etnickoj posebnosti. Kako se radi o izboru same licnosti, to je vrlo bitno kreirati takav sistem implementacije koji ce omoguciti potpuno slobodno izjašnjavanje po tom pitanju i još više osnažiti licnost da prava po tom osnovu slobodno zahtijeva, koristi i cini zašticenim. Sa druge strane, neophodno je da se u svim dimenzijama (disciplinama) taj zahtjev ucini jasnim, nespornim, potrebnim i na pravu (medunarodnom i nacionalnom) zasnovanim, što mu osim opšteg legitimiteta daje i pravnu snagu.
Konacno, sama Strategija je dokument i nema snagu pravne norme, što zahtijeva mnogo vecu angažovanost razlicitih struka i po pitanju podizanju nivoa svijesti o potrebi njene implementacije.
b) Konceptualni pristup (sveobuhvatni sistemski pristup, strategija kao nedjeljiva cjelina, promjene odnosa prema manjinama - promjene u društvu)
Osim materijalnog izraza olicenog u ovom dokumentu, ustavnom okviru, zakonima i podzakonskim aktima, strateškim dokumentima, statistickim podacima, numerickim pokazateljima, rezultatima istraživanja i drugo, Strategija podrazumijeva i citav niz nematerijalnih vrijednosti i elemenata kao što su ideje, moral, predrasude, duhovne slobode itd.
Ovaj pristup jeste zapravo uzimanje u obzir svih ovih elemenata, odnosno njihovo razmatranje i djelovanje u pravcu poboljšanja situacije. To najkrace receno znaci da ovaj pristup cini skup razlicitih sistema koji su u jedinstvenoj funkciji promocije, poštovanja i zaštite manjinskih prava. Sa druge strane, sama cinjenica da manjinska prava cine podgrupu ljudskih prava ciju svrhu i cilj nije moguce ostvariti bez ukupnog poštovanja svih ljudskih prava, govori u prilog tezi da je i impementacija Strategija nemoguca bez odgovarajuceg koncepta na širem društvenom, a ne samo politickom nivou.
Konceptualni pristup u istraživackom smislu treba da ucvrsti uvjerenje o potrebi preduzimanja odgovarajucih aktivnosti na realizaciji Strategije. Njegov okvir se gradi na osnovu planiranja buducih ili korišcenja postojecih resursa: iskustava, metoda, ponašanja, djelovanja, odnosa medu ljudima i projektovanih ciljeva koji se žele postici. Tako bi, na primjer, korišcenjem ovog pristupa mogli utvrdivati prirodu, subjekte, istorijsku podlogu i sociološki okvir za poboljšanja interetnickih odnosa u Crnoj Gori.
Najveci kvalitet ovog pristupa jeste što on cini neiscrpni izvor inicijativa i najširu društvenu podlogu za djelovanje. Najkrace receno, jedan isti problem može biti sagledavan iz više uglova društvene stvarnosti, što ovom pristupu daje dodatni kvalitet u kompleksnom poimanju prirode manjinskih prava i mogucnosti djelovanja na njihovom poboljšanju. U svakom slucaju konceptualni pristup mora biti u skladu sa najvišim sociološkim i kulturnim vrijednostima Crne Gore, na koje se vrlo cesto pozivaju svi društveni faktori.
c) Integrisan pristup
Ovaj pristup je karakteristican u uslovima društvene potrebe pune koordinacije, kao u konkretnom slucaju kada su u implementaciju Strategije ukljuceni brojni faktori pocevši od državnih organa, preko akademskih institucija, politickih cinilaca i NVO sektora. Cilj integrisanog pristupa jeste da se kvantitet razlicitih cinilaca stavi u funkciju promocije, poštovanja i zaštite manjinskih prava, uz njihovu punu uskladenost. Strategija u tom smislu predvida institucionalna rješenja, tj. operativnu strukturu i funkcionalnu zastupljenost svih ucesnika procesa implementacije.
Integrisani pristup podrazumijeva šire ucešce društva, vecinske populacije, državnih i drugih institucija, relevantnih interesnih grupa i pojedinaca, narocito u onim oblastima u kojima se ostvaruju prioritetni ciljevi Strategije.
Integrisani pristup obezbjeduje se u svim fazama implementacije sa funkcionalno podijeljenjim specificnim ulogama u subordinaciji, koordinaciji, realizaciji, pracenju i ocjeni projektovanih ili dostignutih ciljeva na svim nivoima vlasti, odnosno društvenog angažovanja.
Strategija i njene komponente moraju biti iznad svih parcijalnih interesa izražavajuci nadstranacku, interetnicku, interreligijsku i multikulturalnu svijest Crne Gore. Njen opšti cilj je da se na osnovu integrisanog pristupa dobije odgovor na kljucna pitanja: šta je dobro, šta je moguce i šta je potrebno uciniti da se održi režim tolerancije i razumijevanja, a šta se mora uraditi da se negativno nasljede prošlosti, zablude i predrasude i ostale negativne pojave, razoblice i neutrališu, odnosno svedu na najmanju mogucu mjeru.
Integrisani pristup mora biti zasnovan na integralnom i participativnom pristupu planiranju i sprovodenju utvrdenih mjera i postupaka, pri cemu se participativni proces posmatra kao pro-aktivan pristup partnerstvu svih ucesnika, bez nametanja gotovih i jednostranih rješenja. To istovremeno traži konzistentnost (dosljednost) u preuzimanju odgovornosti za preuzete obaveze, odnosno promociju, poštovanje i zaštitu manjinskih prava, bez obzira da li u procesu ucestvuje javni, privatni ili civilni sektor.
Pretpostavka je da, osim javnog sektora, ostala dva segmenta ucestvuju u procesu na osnovu sopstvenog interesa, odnosno slobodno izražene volje i ciljeva kojima teže. Cinjenica je i da stabilnost etnickih odnosa mora imati povratni efekat na sve djelove društva, njegovu politicku i ekonomsku stabilnost, zbog cega se sa pravom ocekuje da, u granicama svojih mogucnosti, subjekti van javnog sektora budu integrisani i prihvate dio odgovornosti za sudbinu zajednice u kojoj žive. No ipak, nacin njihovog ukljucivanja, nivo preuzetih obaveza i ocekivani stepen implementacije Strategije od strane ovih aktera mora biti proizvod njihove konacne odluke, a ne nametnutih ili nadredenih inicijativa koje ustanovljava prerogativ vlasti. Primarni cilj Strategije jeste da motiviše i angažuje privatni i "treci sektor" (civilno društvo) u svrhu njene implementacije.
Rezultat integrisanog pristupa u najkracem treba da bude obrazac za održivi suživot, sa konacnim ciljem ostvarivanja dobrobiti svakog covjeka (ukljucujuci i pripadnike manjina) unutar državnog suvereniteta Crne Gore, a na principima ne-diskriminacije, tolerancije, medusobnog uvažavanja i demokratske participacije.
d) Interresorna i sektorska primjena (sveobuhvatno, integralno i uskladeno djelovanje državnih institucija i organa lokalne samouprave, uz ukljucivanje medunarodnih organizacija i civilnog sektora)
Obaveza implementacije svih ljudskih, pa i manjinskih prava stoji na državnim vlastima, kao primarno odgovornim za poštovanje i zaštitu ljudskih prava. Sama organizacija državne vlasti pociva na podjeli nadležnosti na centralnom i lokalnom nivou. Osim organa državne i lokalne uprave, jedan broj javno-pravnih ovlašcenja prenijet je i na druge organizacije i agencije koje ta ovlašcenja vrše u ime države ili kao posebna nezavisna regulatorna tijela. U svakom slucaju, njihova uloga još uvijek podrazumijeva izvjestan stepen uticaja na regulisanje društvenih odnosa u najširem smislu rijeci. Navedena tijela funkcionišu na bazi Ustavom i zakonom propisanih ovlašcenja, pri cemu se kao osnov koriste standardi utvrdeni u medunarodnom i unutrašnjem pravu.
Ustav Crne Gore propisuje podjelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, pri cemu je svaka od njih ogranicena Ustavom i zakonom. Takode, odnos medu granama vlasti pociva na ravnoteži i medusobnoj kontroli. U cl.17. Ustav garantuje ostvarivanje prava i sloboda na osnovu Ustava i potvrdenih medunarodnih sporazuma. Prethodno, Ustav propisuje da potvrdeni i objavljeni medunarodni ugovori i opšteprihvacena pravila medunarodnog prava cine sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domacim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose ureduju drukcije od unutrašnjeg zakonodavstva.
Clanom 79. Ustava Crne Gore jemci se niz manjinskih prava u svrhu zaštite identiteta njihovih pripadnika (izražavanje, cuvanje i razvijanje svojih posebnosti; izbor i upotrebu nacionalnih simbola; upotrebu jezika i pisma; školovanje; osnivanje vjerskih i drugih udruženja; informisanje; proporcionalnu zastupljenost u organima vlasti na svim nivoima, itd). Mada je u Ustavu upotrijebljena odrednica ocuvanja identiteta, jasno se zakljucuje da se jedan broj zajemcenih prava odnosi sasvim precizno i na konkretna politicka i gradanska prava pripadnika manjina. Ovo tim prije što svrha zaštite manjinskih prava nije samo ocuvanje identiteta, vec i mnogo više od toga: njihova puna integracija u crnogorsko društvo, osjecaj pripadnosti državi i ucešce u postupcima donošenja odluka koje se ticu njih samih.
Jasno je da u obezbjedenju uslova za dosljedno i puno poštovanje Ustavom i medunarodnim dokumentima zajemcenih manjinskih prava ne može ucestvovati samo jedan ili više državnih organa. Zbog toga je veoma znacajno ustanoviti nadležnost ili odgovornost pojedinih državnih i organa lokalne samouprave za funkcionisanje sistema manjinskih prava.
Strategija predvida ucešce vrlo razlicitih organa vlasti i ustanovljava koncept interesornog djelovanja kao njegov organizacioni aspekt, odnosno usaglašavanje sektorskih politika po pitanju manjinskih prava kao funkcionalni model. Naglašavanje ove podjele motivisano je posebnim razlozima koji se ticu racionalnog upravljanja državnim resursima preko kojih se stvaraju uslovi i ostvaruje sistem manjinske zaštite. Ujedno, ukupan društveni kapital i sva društvena kretanja regulišu se upravo preko ovih organa i sektorskih politika koje su u njihovoj nadležnosti.
Da bi ovakav sistem mogao da funkcioniše, a da se pri tome ne preklapaju ili stoje u koliziji razlicite sektorske politike, potrebno je formiranje interresornog tijela (predvideno Strategijom kao Komisija) kao institucionalnog stuba i maticnog ili resornog državnog organa koji ce inicirati strateške pravce djelovanja i vršiti koordinaciju upravnih mjera kojima se uskladuje rad sa drugim državnim organima. Obzirom da Komisija ima elemente supra-administrativnog karaktera, to bi uloga Ministarstva za zaštitu ljudskih i manjinskih prava bila ne samo koordinaciona, vec i sa konkretnim zakonskim ovlašcenjima i zaduženjima, a u skladu sa propisima o organizaciji i nacinu rada državne uprave.
Uloga medunarodnog faktora treba da bude u podsticaju, pomoci i podršci ciljevima Strategije, uz uslov da njena primjena odražava dostignute medunarodne standarde, kako po svojem kvalitetu (normativnom i stvarnom), tako i po ciljevima koji se žele postici. Medunarodni faktor u ovakvoj situaciji može ujedno predstavljati korektivni element i indikator uspjeha.
Prema civilnom sektoru državni organi i organi lokalne smouprave moraju imati pozitivan i prije svega partnerski pristup. U slucaju kada pozitivno ocjenjuje preduzete mjere to cini jasan signal da se državni organi krecu u granicama projektovanih mjera i ciljeva, dok u suprotnom moraju biti svjesni potrebe preispitivanja sopstvene uloge i ciljeva koji su im zadati Strategijom. Na taj nacin civilni sektor fakticki "posredno vrši vlast" i ima objektivnu odgovornost za posljedice takvog ponašanja. Obrnuto, nedostatak saradnje i odsustvo partnerskog odnosa diskredituje legitimitet države, ali isto tako može diskreditovati ulogu civilnog sektora na unutrašnjem i spoljašnjem planu (za slucaj pasivnosti, inertnosti ili ponašanja nasuprot standardima civilnog društva i sistema manjinskih prava).
e) Fokusiranje na ciljne grupe i nacin ostvarivanja prava
Postojeci pravni okvir u Crnoj Gori nije definisao/nominovao kolektivitete u ostvarivanju manjinskih prava i zaokružio teritorijalni(e) okvir(e) u kojemu se pojedina prava garantuju. To je posredno ucinjeno u odredbama pojedinih zakonskih tekstova iz kojih proizilazi da pojedine etnicke grupe imaju posebna prava u odnosu na jezik ili druge karakteristike, najcešce vezano za teritoriju na kojoj žive.
Zbog toga se u odredivanju prema koncepciji manjinskih prava kroz ovu Strategiju kao reper mora uzeti statistika, odnosno posljednji popis iz 2003.godine. U ovom tekstu je namjerno iskorišten termin reper, jer je idenitet u smislu izjašnjavanja subjektivna i promjenljiva kategorija koju ne može determinisati odnos države prema tom pitanju. O toj cinjenici dovoljno govori hronologija popisa u ovom i prethodnom stoljecu. Obaveza je države da omoguci uživanje ovih prava svakoj osobi ili kolektivitetu koji se na tu cinjenicu pozove, uz poštovanje medunarodnih standarda i Ustavom i zakonom propisanih garancija. Isto tako, država ima obavezu da pruži dodatne garancije na nivou dostignutih medunarodnih i nacionalnih standarda kojima ce se izvršiti poboljšanje postojece situacije u oblasti manjinskih prava.
Fokusirajuci se na odredene manjinske grupe Strategija polazi od cinjenice da je princip afirmativne akcije potreban i poželjan kao vid vracanja povjerenja u post-konfliktnom društvu. Zadatak je države i njenih organa na svim nivoima vlasti (pa i ove Strategije) da pruži dovoljno uvjerljive argumente kojima se takav princip ustanovljava i utvrduje njegova svrha. On se ne može shvatiti kao ogranicenje prava vecinske populacije, cija se dominantnost ogleda u vecinskoj politickoj volji i samim tim prednosti u donošenju odluka koje se ticu i samih manjina. Zbog toga je ovaj fokus okrenut jednako prema manjinama i prema pripadnicima vecinske populacije, jer u njihovom razumijevanju leži moc društevnog kompromisa. Posebno je pitanje u kojim oblastima treba ustanoviti mehanizme afirmativne akcije, odnosno koje oblasti društvenog i politickog djelovanja treba obuhvatiti. Pri tome se mora poci od principa stecenih prava i najšireg društvenog saglasja.
U smislu aktivne legitimacije manjinskih kolektiviteta i njihovih pripadnika oni se imaju tretirati kao ravnopravni ucesnici i punopravni partneri Vladi i ostalim relevantnim organima i institucijama u implementaciji ove Strategije. To se narocito odnosi na odluke od vitalnog znacaja za njihov identitet, razvoj i kulturni opstanak. Pri tome se ne može praviti razlika u pogledu poštovanja pojedinih dimenzija ljudskih prava, jer osjecaj ugroženosti najcešce derivira kao posljedica nepoštovanja ostalih ljudskiih prava na individualnom planu. Zato je najmanji zajednicki imenitelj za vecinsku i manjinsku zajednicu punopravno ucešce manjina u postupku donošenja odluka, od inicijative do realizacije, uz poseban odnos prema onim pitanjima koja duboko zadiru u etnicko (nacionalno) bice i opstanak manjine i svakog njenog pripadnika.
4. ULOGA I ZADACI RAZLICITIH DRŽAVNIH I DRUŠTVENIH CINILACA
Proces izrade strategije
- Vladini organi (Ministarstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava Vlade Crne Gore), Univerzitet Crne Gore (Pravni fakultet, Centar za ljudska prava Pravnog fakulteta) i civilni sektor (Centar za ljudska i manjinska prava, Fondfacija za stipendiranje Roma)
- Konsultativni proces (OEBS, Savjet Evrope, Project for Ethnic Relations), Minority Rights in Practice – koalicija NVO (CEZAM, CEDEM, NVO ASK, Nansen Dialogue Centar)
Usvajanje Strategije
- Vlada Crne Gore i njena radna tijela
Implementacija Strategije
Nosioci:
Vlada (obezbjedjuje finansiranje kljucnih aktivnosti iz budžetskih sredstava, subordinira i koordinira aktivnostima implementacije u odnosu na ucesnike procesa)
Ministarstvo za zastitu ljudskih i manjinskih prava
- Planiranje, priprema i ostvarivanje mjera iz Strategije
- Iniciranje i koordinacija saradnje izmedju uesnika procesa na nacionalnom nivou
- Koordinacija aktivnosti i komunikacija sa medjunarodnim organizacijama i institucijama
- Koordinacija primjene mjera sa organima lokalne samouprave
- Kordinacija rada i konsultacije sa civilnim sektorom
- Projekcija finansijskih potreba za implementaciju Strategije
- Obezbjedjenje konsultativnih mehanizama za ostvarivanje komunikacije izmedju manjina i državnih institucija, kao i postupaka za rješavanje sporova
- Interna evaluacija procesa u saradnji sa manjinskim grupama i civilnim sektorom
Komisija za implementaciju (interresorno radon tijelo sastavljeno od predstavnika resprnih ministarstava i drugih državnih organa, predstavnika manjina i civilnog sektora)
Druga interresorna radna tijela koja u svom djelovanju imaju obavezu implementacije manjinskih prava (evropske integracije, reforma pravosudnih institucija, sistem reforme državne uprave, reforma obrazovanja i dr.)
Ministarstva, organi državne uprave i drugi organi i organizacije, agencije(sprovodjenje mjera u zavisnosti od sektora primjene nadležnosti i vrste aktivnosti)
Organi lokalne samouprave (nadležna radna tijela lokalne samouprave kojima zakonom ili drugim aktom povjerena ili prenesena nadležnost u oblasti promocije i zaštite manjinskih prava)
Konkretni zadaci resornih i drugih organa formulisace se planovima ili programima nakon usvajanja strategije, jer iz njenog ukupnog konteksta proizilaze zadaci pojedinih institucija. Napomena je da se zadaci primarno formulišu za javni sektor, obzirom da se Strategijom kao dokumentom javno-pravnog karaktera ne mogu odredjivati zadaci cinilaca koji su van javno pravnih ovlašcenja i obaveza.
5. TRAJANJE
Strategija se donosi za period od deset godina. To je vrijeme ukupnog trajanja implementacije strategije po svim segmentima. Vrijeme za koje se donosi utvrdjeno je na osnovu:
- analize postojeceg stanja u društvenom i normativnom kontekstu (medjunarodno-pravni okvir, integracije i njihove perspective, zakonodavstvo, statisticki pokazatelji, etnicka slika, društvena kretanja, ocjena stanja)
- obima i broja aktivnosti
- predpostavljenog broja subjekata koji se predvidjaju Strategijom
- postepenog i sistematskog ukljucivanja institucija
- pripreme uslova za implementaciju Strategije
- vremena potrebnog za koordinaciju i preduzimanje operativnih mjera
- stvaranje finansijskog okvira za finansiranje Strategije i njenih pojedinih djelova
- stvaranje društvenih uslova(socijalnog ambijenta) za implementaciju predvidjenih mjera
- senzibilisanja vecinske populacije i osnaživanja manjina u zahtjevima za ostvarivanje pripadajucih prava
- prevazilaženja socioloških i kulturoloških prepreka
- potreba harmonizacije(usaglašavanja) propisa sa medjunarodnim standardima
- ujednacavanje pravne prakse
Projektovani pocetak primjene mjera, odnosno implementacije, vezuje se za odluku Vlade o usvajanju Strategije
Nakon donošenja takve odluke odredjuje se pripremni period u kojemu se trebaju sprovesti mjere upoznavanja sa sadržinom i ciljevima Strategije, odnosno nosiocima pojedinih zadataka i njihovoj ulozi u citavom procesu implementacije(ocekivanja i objektivne mogucnosti). Vrijeme trajanja ove faze iznosi 6 mjeseci od dana donošenja odluke o usvajanju Strategije
Sljedeca(druga) faza podrazumijeva implementaciju prioriteta – kljucnih mjera i aktivnosti, koji ce se koordinirati sa drugim sektorskim politikama, o cemu ce se starati Komisija. Obzirom da se vrijeme trajanja ove faze ne može odrediti nezavisno od realizacije razlicitih sektorskih politika, to se ovim dokumentom ona projektuje na vrijeme od dvije godine nakon završetka pripremne faze.
Dinamika implementacije u preostalom periodu sprovodicce se zavisno od postignutih rezultata i ocjena stanja nakon izvještajnih perioda. U tu svrhu odredjuje se obaveza Komisije i resornog Ministarstva za zaštitu ljudskih i manjinskih prava da podnosi periodicne izvjestaje(jednom godišnje) Vladi Crne Gore o stepenu realizacije Strategije.
Na kraju projektovanih faza implementacije Komisija podnosi poseban izvještaj za svaku od faza na osnovu informacija koje dobija od resornih ministarstava i drugih državnih organa i organizacija, organa lokalne smouprave i civilnog sektora.
Konacan (generalni) izvještaj o realizaciji Strategije podnosi se na kraju perioda implementacije. Pored utvrdjenih mjera konacni izvjestaj sadrži i;
- sumarni prikaz projektovanih i planiranih aktivnosti
- vrstu i broj aktivnisti koje nijesu realizovane
- razloge neispunjenja projektovanih i planiranih aktivnosti
- predlog daljih aktivnosti nakon isteka perioda implementacije(follow-up)
6. MEHANIZMI EVALUACIJE
Strategija predvida razlicite mehanizme evaluacije koji ukljucuju izvještavanje, statisticka istraživanja i evidencije, empirijska istraživanja, normativno-pravni aspekt usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva sa medunarodnim standardima, komparativnu analizu stanja u odnosu na pocetnu fazu implementacije, ispitivanje javnog mnjenja, ucešce strucne javnosti u ocjeni realizovanih mjera, kao i kriticku analizu nerealizovanih mjera iz Strategije.
Komisija kao organ sui generis, pored ingerencija u realizaciji Strategije, ima obavezu periodicnog izvještavanja prema Vladi Crne Gore. Obzirom na njen sastav izvještaji donekle imaju administrativni karakter, ali je njihova sadržina sasvim sigurno daleko iznad cisto administrativnog okvira, jer ukljucuje i brojne druge faktore i pokazatelje stanja koji determinišu probleme u primjeni i ostvarivanju manjinskih prava
Statisticka istraživanja nakon 5 godina i na kraju perioda implementacije ukazuju na numericke podloge koje se mogu koristiti za pracenje stanja i uspješnosti Strategije. Pored službene statistike Strategija uzima kao relevantne za obradu i podatke od svih drugih institucija u kojima se nalaze cinjenice od znacaja za implementaciju i njen ishod
Mjerenje etnicke distance (na svakih tri godine) je poseban model empirijskog istraživanja koje daje sliku o interetnickim odnosima i donosi podlogu za eventualne korekcije u Strategiji
Indikatori usaglašenosti nacionalnih propisa sa medunarodnim standardima podrazumijevaju najmanje dva elementa: 1) nivo ucešca države u spoljašnjoj implemetaciji (potpisani ili potvrdeni, odnosno objavljeni ugovori); 2) stepen usaglašenosti nacionalnih propisa sa medunarodnim standarda. U oba slucaja postoji potreba za aktivnim pristupom u ocjeni nacionalnih potreba i mogucnosti, pri cemu se poseban akcenat daje na odnos pravne materije sa faktickim stanjem u Crnoj Gori. U tu svrhu Strategija ima u vidu sve oblike izvještavanja o ovim pitanjima
Mjerenje indikatora zastupljenosti manjina u organima vlasti je odraz medunarodnog standarda i nacionalnog ustavno pravnog okvira. U njegovoj realizaciji potrebno je ustanoviti pouzdane evidencije koje ce potkrijepiti snagu ustavne norme
Uporedivanje statistickih i drugih podataka sa stanjem na dan pocetka implementacije (obrazovanje, kultura, informisanje, itd.) daje sliku o uspješnosti preduzetih mjera i objektivan prikaz njene dinamike
Povremena ispitivanja javnog mnjenja u pogledu mogucnosti participacije i aktivnog ucešca u donošenju odluka koje se direktno ticu manjina na svim nivoima osnažuje participativni proces u kojemu manjine imaju odgovarajucu ulogu
Ucešce strucne i šire javnosti u ocjeni realizovanih mjera i postupaka pruža dodatni stepen garancije za ocjenu njihove ustavnosti i zakonitosti, ako i poštovanja medunarodnih standarda
Analiza neostvarenih mjera (kriticki pristup) u konkretnom slucaju služi radi definisanja buducih koraka nakon isteka perioda implementacije Strategije.
